Estando a nueve años de la creación de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco (LTIPEJ), resultando de la lucha constante de las asociaciones, organizaciones civiles y de la ciudadanía por transparentar los actos de gobierno, el ejercicio de los recursos, la toma de decisiones y la participación ciudadana en las mismas, resulta necesario analizar si el marco jurídico vigente cumple de manera plena para con la sociedad el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en el Estado de Jalisco.
Nos encontramos ante uno de los retos actuales del Derecho y que no es menor: la eficacia de la norma jurídica.
Entre algunas de las inconsistencias de esa primera legislación, encontramos que no precisaba el alcance de este derecho, al igual se carecía de un órgano que vigilara y garantizara el acceso a la información pública y la promoción de una cultura de transparencia, entre otras cuestiones.
Con la nueva Ley de Transparencia e Información Pública del año 2004, se mejora y en mucho, el acceso a la información pública gubernamental, se da claridad al alcance de ese derecho y se crea el Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco, como organismo autónomo. La figura de los organismos autónomos ha cobrado importancia en la teoría constitucional y en la práctica legislativa, siendo en la actualidad necesaria su creación sobre todo con el objeto de “ciudadanizarlos”; otorgarles condiciones de independencia normativa y funcional, así como el ánimo de proyectar un cierto alejamiento de los “poderes clásicos” mermados ante la opinión pública, pero ello no puede llevarlos a ser omnipotentes.
Quiero centrar mi intervención fundamentalmente en tres aspectos que planteo a manera de interrogantes:
1.- ¿Las autoridades (sujetos obligados) han caminado en una cultura de transparencia?
2.- ¿El que sean inatacables las resoluciones del ITEI se concilia con un auténtico Estado de Derecho? y
3.- ¿Actualmente es efectivo el esquema jurídico para hacer cumplir las resoluciones del ITEI?
¿Las autoridades (sujetos obligados) han caminado en una cultura de transparencia?
Abordo el primer planteamiento respondiendo desde mi perspectiva. No, no hay aun una verdadera cultura de transparencia ni ánimo de ello en los sujetos obligados, lo que llegó a ser una especie de moda y competencia por una “mejor calificación en transparencia”, últimamente ha pasado a segundo plano.
Desde el nacimiento jurídico de la figura de “transparencia y acceso a la información gubernamental” los sujetos obligados han mostrado resistencia a la misma. Es claro que éstos siguen considerando que la información sobre lo que hacen, como lo hacen, con quien lo hacen, los dineros que reciben, en qué lo gastan, con quien lo gastan, la razón de ese gasto y la evaluación de su desempeño ES SUYA aplicando el viejo “principio” de “razón de estado” y el simple ciudadano no tiene por qué saberlo (no es raro escuchar a empleados públicos de todos los colores partidistas decir: la información es poder y el poder es del gobernante).
Y al respecto, vamos a los números del propio ITEI publicados en su página de internet respecto de la evaluación del desempeño de los sujetos obligados en materia de transparencia, en la que se tomando como rubros: el Financiero, Organización, Regulatorio, Relación con la sociedad, Toma de decisiones, Publicidad, Vigencia, Accesibilidad y Completitud.
• En el 2007 se tuvo un porcentaje global de cumplimiento de 28%
• En el 2008 se tuvo un porcentaje global de cumplimiento de 61%
• En el 2009 se tuvo un porcentaje global de cumplimiento de 67%
• En lo que vamos del 2011 se lleva un porcentaje global de cumplimiento de 52%.
Como vemos, del 2007 al 2008 hay una elevación relevante en el porcentaje global de cumplimiento, con una tendencia a la alza en 2009, sin embargo, no se tiene evaluación de cumplimiento en el 2010 y en el 2011 vamos a la baja.
Baste hoy en día ingresar a las páginas electrónicas de los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara y de organismos públicos descentralizados que en otros tiempos contaron con calificaciones por arriba del 90% de cumplimiento, para observar hoy que sus vínculos electrónicos para buscar información fundamental están “EN CONSTRUCCIÓN”.
De igual forma, tomando como ejemplo a los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara en el actual ejercicio de gobierno, periodo Enero 2010 - Junio 2011, encontramos:
• Guadalajara respondió 3822 solicitudes, de las cuales 2015 fueron afirmativas (52%), 533 negativas parciales (14%), 1274 negativas totales (34%). (5/10)
• Tlaquepaque respondió 2019 solicitudes, de las cuales 1595 fueron afirmativas (78%), 76 negativas parciales (4%) y 348 negativas totales (18%). (8/10)
• Tonalá respondió 922 solicitudes, de las cuales 539 fueron afirmativas (59%), 128 negativas parciales (14%) y 255 negativas totales (27%). (6/10)
• Zapopan respondió 5651 solicitudes, de las cuales 4067 fueron afirmativas (72%), 425 negativas parciales (8%) y 1159 negativas totales (20%). (7/10)
El anterior panorama nos lleva a la siguiente interrogante: ¿El que sean inatacables las resoluciones del ITEI se concilia con un auténtico Estado de Derecho?
Las modificaciones a la Constitución Local del año 2005 dos mil cinco por las cuales se prevé en el artículo 9º que las resoluciones del Instituto de Transparencia Jalisciense son vinculantes, definitivas e inatacables, han sido alabadas por muchos precursores de la transparencia en México, aunque también ha sido criticada por quienes creemos en la transparencia como vía democrática pero que no es efectiva en la práctica la inatacabilidad de las resoluciones del ITEI, que además atenta contra principios fundamentales del Estado de Derecho.
Desde la perspectiva jurídica, queda claro que cualquier organismo debe sujetarse a un control de legalidad al momento de dictar sus actos. Toda sociedad humana requiere un orden determinado, que no es arbitrario ni causal, sino que ese orden debe ser el fruto de la observancia de las normas jurídicas, para efecto de poder organizar la vida en dicha comunidad.
Se puede decir que la legalidad es ese elemento por el que la colectividad observar un determinado orden, llevando como resultado un sistema de normas jurídicas que responda a una conducta adecuada por parte de los ciudadanos y evite las acciones arbitrarias de los órganos de autoridad.
El Estado de Derecho es uno de puntos más complejos a los que hace frente la teoría de la Constitución, que supone una relación activa entre dos conceptos, tales como el Estado y el derecho.
La mención de este Estado proporciona argumentos para el ejercicio de la coacción y ofrece elementos para la defensa de las libertades, siendo la seguridad jurídica una garantía general para los derechos fundamentales y la sujeción al derecho de los órganos de poder una garantía relevante para prevenir y corregir los actos arbitrarios.
El Estado de derecho consiste en la sujeción de las actividades estatales a la Ley Suprema y a las normas que garantizan el funcionamiento debido, responsable y controlado de los órganos del poder, así como el ejercicio de las autoridades conforme a disposiciones conocidas y a la observancia de los derechos individuales, sociales, culturales y políticos.
En términos generales se entiende como Estado de derecho a la sujeción de la actividad de los órganos del poder a las normas conforme a lo dispuesto por la Constitución, pero el que los órganos del poder cumplan con estas formas resulta insuficiente para lo que demanda el Estado de derecho, pues se requiere que existan las vías o medios de control de legalidad que hagan efectivo el funcionamiento del sistema.
De esta forma, bajo mi consideración, el que las resoluciones del ITEI sean inatacables NO está conciliado con un auténtico Estado de Derecho, para lograr esa conciliación deben estar sujetas a control de legalidad pleno, lo que implica que puedan ser controvertidas no sólo por los particulares (a través del juicio de amparo como dijo la mayoría simple de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 32/2005 promovida por el Gobierno Municipal de Guadalajara, Jalisco) sino también por los sujetos obligados tratándose de entidades públicas.
Toquemos ahora el tercer cuestionamiento: ¿Actualmente es efectivo el esquema jurídico para hacer cumplir las resoluciones del ITEI?
La Ley de Transparencia e Información Pública del Estado, más que un esquema normativo que lleve al cumplimiento de las resoluciones que llegue a dictar el ITEI, tiene un esquema hacia la sanción por el incumplimiento, aunque éste no necesariamente lleve a la efectiva ejecución de la determinación del Instituto.
En efecto, su artículo 102 enumera las causas de responsabilidad administrativa, civil o penal que pueden generarse por el incumplimiento a las disposiciones de la Ley y en sus artículos 106, 107 y 108 se determinan aquellas sanciones consideradas “duras” por dicho incumplimiento:
✦ La reincidencia en la infracción de esta ley será considerada como causal de cese del funcionario público. (Atendiendo al significado gramatical del término reincidencia {Circunstancia agravante de la responsabilidad criminal, que consiste en haber sido el reo condenado antes por un delito análogo al que se le imputa} para llegar a esta sanción será necesario que el servidor público ya antes hubiese sido declarado responsable por infringir la Ley de Transparencia).
✦ El servidor público que no cumpla en tiempo las resoluciones Instituto será sancionado con amonestación pública y multa por el importe de cincuenta días de salario mínimo.
✦ El incumplimiento a las resoluciones del Instituto se equiparará al delito de abuso de autoridad, en los términos del Código Penal para el Estado de Jalisco.
La pregunta en todos los casos es: ¿ello lleva al sujeto obligado al cumplimiento de la resolución del ITEI? La respuesta es simple: no necesariamente. Así entonces, al final de cuentas, el gobernado que solicitó la información no tiene del todo garantizado el acceso a la misma.
Conforme a números generales del propio Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco, hasta el año 2010 dos mil diez éste interpuso 42 cuarenta y dos denuncias ante la Procuraduría General de Justicia del Estado en contra de sujetos obligados autoridades.
De esas 42 cuarenta y dos denuncias, los resultados son a la fecha:
15 están en proceso de integración;
21 en archivo provisional, de las cuales seguramente la mayoría no se tendrán los suficientes elementos para su seguimiento;
3 en archivo definitivo; y
3 consignadas, de las cuales en dos se negó la orden de aprensión y una se concedió, dictándose auto de formal prisión. Posteriormente se apeló el auto de formal prisión y se logró la revocación de la misma, la cual paso al archivo definitivo.
Analizando el resultado de ese esquema de denuncia penal como vía para sancionar el incumplimiento de las resoluciones del ITEI, claramente se concluye que su resultado es prácticamente nulo.
En un esquema de control de legalidad de las resoluciones del ITEI, si las mismas fueran controvertibles ante el Tribunal de lo Administrativo del Estado, la autoridad sujeto obligado sólo tendría dos opciones: primera, entregar la información al solicitante en dentro de los plazos y términos que se establece en la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco para el cumplimiento de las resoluciones del ITEI; y segunda, promover juicio en contra de la resolución dictada por el Instituto.
Si una vez desahogado el Juicio Administrativo ante el Tribunal de lo Administrativo la sentencia que éste dicte es desfavorable para la autoridad, o sea, que finalmente se determine que el sujeto obligado debe entregar la información que se le solicitó, la autoridad jurisdiccional podrá hacer uso de las medidas de apremio necesarias para poder hacer cumplir su determinación en ejecución de la sentencia, previstas en la legislación de justicia administrativa vigente que en sus artículos 10 y 85 las describe y que van desde la amonestación, multa, arresto, auxilio de la fuerza pública, hasta la separación del cargo.
Como se observa, si el sujeto obligado opta por ejercitar acción ante el órgano jurisdiccional, se estaría sometiendo a la Ley de Justicia Administrativa del Estado que faculta al Tribunal de lo Administrativo para aplicar medidas y sanciones a objeto de hacer cumplir sus determinaciones.
Por tal motivo y en conclusión, en mi opinión es preciso hacer las reformas necesarias para que las resoluciones del Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco, puedan ser sujetas a controvertirse por parte de los sujetos obligados, claro, con un esquema que impida la promoción de juicios con un afán dilatorio. Ello no sería un retroceso a la transparencia, lo veo como un avance para hacer efectivos los mandatos de la ley y el derecho de acceso a la información pública consagrado por la Constitución federal.
Ideas, sentir, debate razonado. Si lo que abunda en el mundo es lo mercenario y lo corrupto, si uno no puede o no nació genial, sí puede, por lo menos, ser interesante al ser distinto y no ser mercenario ni corrupto y tener la difícil profesión de hombre honrado. Así, simplemente. Los textos aquí publicados estan protegidos por la legislación de de derechos de autor.
lunes, 11 de julio de 2011
jueves, 8 de julio de 2010
“Inatacabilidad de resoluciones del Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco: caso de Controversia Constitucional”
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN Y CRITERIOS METODOLÓGICOS.
1.- Introducción General.
2.- Consideraciones sobre el campo teórico y el enfoque del método elegido.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD, NORMATIVIDAD DEL ITEI Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
1.- En cuanto a la legalidad del proceso de controversia constitucional.
a. Naturaleza de la Controversia Constitucional
b. Antecedentes históricos de la Controversia Constitucional
2.- Casos de aplicación de Controversia constitucional en que no se dirimen cuestiones de conflicto de Federalismo: el principio de legalidad como cohesionador
3.- Fundamento legal para las partes.
4.- Controversia Constitucional 32/2005 promovida por el Municipio de Guadalajara, respecto de la inatacabilidad de las resoluciones del ITEI.
CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFÍA.
INTRODUCCIÓN Y CRITERIOS METODOLÓGICOS
SUMARIO: 1.- Introducción general. 2.- Consideraciones sobre el campo teórico y el enfoque del método elegido.
1.- Introducción general.
Los orígenes históricos de las múltiples disciplinas científicas, técnicas, artísticas y en particular las de naturaleza jurídico - sociológica, tal como es el caso, se afirma que los actos del pensar son universales y tan antiguos como el hombre; y no es sino debido a sus limitaciones físicas, los hombres prehistóricos tuvieron la necesidad de agruparse y cooperar entre sí para poder alcanzar, de manera conjunta, determinados objetivos con mayor eficiencia y economía de acción y recursos. Nace el conocimiento y la necesidad de difundirlo y preservarlo, a partir de la propia constitución del hombre en núcleos sociales.
Y es que la actividad de pensar se realiza de manera natural y espontánea, cada instante, cada día, todos los seres humanos de todo el mundo. Las razones del pensamiento parecen de eminente lógica, pero se llegan a cuestionar y es cuando suceden las crisis, propias del campo de la epistemología, de donde se desprende que los factores del pensamiento son entre otros el sujeto que piensa, el propio proceso psíquico del pensar; el Objeto Pensado y finalmente la expresión de lo que se piensa de una forma lógica y coherente, como es el caso de un trabajo como este.
Si bien el trabajo terminal de cualquier materia, como es el caso de la protección de datos personales que hemos tenido a bien culminar, presenta desafíos intelectuales, también es verdad que precisamente estos desafíos constituyen la médula del conocimiento que se reviste por el propio pensamiento, que según Ernestina Troncoso de Bravo, se expresa de la siguiente forma:
El pensamiento se define como la derivación mental de elementos mentales (pensamiento) a partir de las percepciones y como la manipulación y la combinación de estos pensamientos. Al pensamiento en general se le denomina algunas veces cognición. A los procesos del pensamiento se les llama, a veces, procesos cognoscitivos, y a los pensamientos se les llama cogniciones (del latín cogito, que significa “pienso”; de donde proviene también “cogitar”).
En términos generales el propio término “pensar” incluye actividades mentales ordenadas y desordenadas, y describe las cogniciones que tienen lugar durante el juicio, la elección, la resolución de problemas, la originalidad, la creatividad, la fantasía y los sueños.
El pensar es un evento del ser humano que se refiere en efecto a los procesos cognoscitivos los que distinguen de manera más evidente al hombre de los animales; el pensamiento superior dota al hombre de ventajas para la supervivencia que tienen paralelo, pues resolver problemas con mucha antelación y salvar abismos (con el pensamiento) mucho antes de llegar a ellos.
Blas Pascal concluyó que la cognición era el don divino del Creador de que la dignidad eterna del hombre se basaba únicamente en su capacidad de pesar. Pascal escribió que:
“El hombre no es más que una caña que piensa, la caña de naturaleza más frágil. Muere de un simple regocijo, de una simple gota de agua. Pero aunque el universo conspirara para aplastarlo, el hombre seguiría siendo más noble que lo que lo hace caer, pues sabe que muere y el universo no sabe nada de la victoria que obtiene sobre el hombre”.
Por otra parte, la necesidad de regir de manera adecuada estas sociedades incipientes, en las que el pensamiento florecía y se divulgaba a partir del desarrollo de capacidades propias del ser humano también trajo aparejada la necesidad de imponer formas de gobernar y, tras amargas experiencias de tiranía histórica, las formas enciclopédicas de regular estas autoridades, de donde surgieron las primeras manifestaciones de órganos paralelos a la autoridad que funjan como supervisores y sensores de aquella para que no se incurriera en actos de lamentable despotismo.
Es así como desde el hito histórico de la Revolución francesa, surgen nuevas formas de interpretar la legalidad desde la óptica del derecho.
Uno de estos organismos que en la era de la modernidad ha tenido amplia difusión, es el Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco, en adelante ITEI, el derecho a la información, en cuyo marco normativo jurídico se establece que sus resoluciones son “inatacables”, situación a todas luces absurda, pues es obligación para cualquier organismo el sujetarse a un control de legalidad que garantice su apego a la Ley al momento de dictar sus actos.
En el caso de las controversias constitucionales que en últimas fechas ha interpuesto el ITEI como estrategia legaloide contra resoluciones del Tribunal Administrativo, en Jalisco, se ha tenido que imponer el orden legal y afortunadamente ya se ha multado al organismo autónomo por intentar el recurso de controversia constitucional, tal y como dejamos evidencia con la trascripción de la nota que apareció en el periódico Mural el 26 de febrero del presente.
“Multa la Corte al ITEI por juicios… La Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en su sesión del miércoles multar al Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco por andar interponiendo controversias constitucionales cuando no tienen legitimidad para hacerlo, de acuerdo con un cable de la agencia Notimex. Agustín Rentería Godínez, secretario ejecutivo del ITEI, indicó que desconocen la multa supuestamente impuesta, pero reconoció que cada vez que el Tribunal Administrativo del Estado (TAE) interviene en algún asunto que le afecta, el Instituto interpone una controversia ante la Suprema Corte de la Nación. "Como órgano público autónomo no podemos acudir al juicio de Amparo porque es una entidad pública y es sólo cuando se violentan derechos patrimoniales cuando puedes acudir al juicio de Amparo, y como en este caso el TAE no vulnera el patrimonio del ITEI el único camino que estábamos recorriendo era el de la controversia constitucional", dijo.
Es así que nuestro trabajo va encaminado a demostrar que en realidad la denominación de inatacables las resoluciones que emite el ITEI son a todas luces un atropello al principio de legalidad contemplado en términos constitucionales.
En efecto, cualquier sociedad humana, independientemente del grado de civilización en que se encuentre, necesita un orden determinado. Este orden no es arbitrario ni causal, sino el fruto de la observancia de aquellas normas jurídicas que a los efectos de organizar la vida en sociedad se crean. La Legalidad a es el requisito de observar ese determinado orden, ese sistema de normas jurídicas, todo lo cual asegura una conducta adecuada de los ciudadanos y evita las acciones arbitrarias.
La legalidad abarca dos aspectos de la regulación jurídica: la creación del Derecho y el cumplimiento de la norma de derecho. Dicho cumplimiento que bien podemos entender dentro del amplio marco de ejecución que tienen a su cargo los órganos administrativos de la sociedad. Si bien, la legalidad no se convierte en concepto muerto, ha sufrido trasformaciones que han llevado al Estado a dotar de ciertas potestades discrecionales a algunos de sus órganos para agilizar el proceso de aplicación de la norma, pero no pueden quedar esa facultades discrecionales fuera de un control de su legalidad.
2.- Consideraciones sobre el campo teórico y el enfoque del método elegido.
En el presente estudio se han discernido aspectos jurídicos, sociológicos y ontológicos contenidos en la expresión procesal particularmente, y los casos de naturaleza judicial en tratándose de controversias constitucionales.
En el caso de la interpretación y el análisis sociológico, en el contexto de pos-modernidad, es recurrente una postura de cierto eclecticismo. A lo que ha dado en llamarse interdisciplinariedad de las ciencias.
El proceso de Universalización de la Educación Superior es parte circunstancial de la Batalla de ideas que libra hoy nuestro pueblo en la decisión de elevar la cultura y de encontrar soluciones concretas por lograr mayor equidad y justicia social, ha sido un factor clave para la participación de forma protagónica y con favorables resultados de la Universidad.
Este nuevo enfoque se define como la extensión de la Universidad y de todos sus procesos sustantivos a toda la sociedad, a través de su presencia en todos los territorios para la formación de una cultura general integral de toda la sociedad.
La etapa actual es un estadio superior de éste concepto, para lo cual se hizo necesario la creación de los llamados órganos autónomos, que si bien son necesarios, no deben ser omnipotentes, y cuyo soporte lo constituyen los profesionales de cada territorio en el que se requiere ejercer el derecho a la información, por otra parte ya consagrado en la constitución en sus artículos seis y siete.
Actualmente adquiere particular relevancia el enfoque integral de la extensión de la universalización de la enseñanza y la necesidad de la preparación metodológica y pedagógica de los profesionales que se desempeñan como docentes adjuntos, ya que no todos cuentan con una formación docente – metodológica básica.
En el caso particular de los derechos a la protección de datos y su contraparte conceptual, o complemento regulador, que es el derecho a la información nos encontramos en efecto con la finalidad de dar cuenta del proceso jurídico dentro de los grupos sociales en casos de controversias constitucionales, que deben ser rechazadas cuando sean interpuestas por el ITEI, por ser a todas luces contrario a los principios de legalidad, como ya ha venido sucediendo, y como adecuada y oportunamente hemos expuesto en líneas anteriores.
Por otra parte el propio fenómeno de valoraciones dentro de los litigios por controversia constitucional, de donde se gestan identidades colectivas, fue preciso acudir a la consulta de fuentes teóricas que puedan aportar dos perspectivas principalmente.
El ámbito de investigación académica versó principalmente sobre dos visiones: una sobre el análisis desde el enfoque eminentemente sociológico, en tanto que en la otra desde una orientación meramente jurídica, ambos enfoques vinculados desde el método cualitativo.
Así pues, para el estudio de los procesos de litigio entre las entidades gubernamentales que ven colisionados sus derechos, cuando en realidad no lo están, porque retrata de una irregularidad legal por una mala interpretación de la ley, del estudio de la propia identidad legal colectiva aquí propuesto, distinguimos dos áreas principales y complementarias:
Para el análisis eminentemente social, en particular se consideraron los aportes en el área de procesos identitarios micro; esto es, el enfoque sociológico interrelacionista. Hay que agregar que el análisis sociológico fue para mayor conveniencia subdividido en varias áreas.
La primera de ellas es La teoría crítica de la Escuela de Frankfurt: con la finalidad de dar cuenta de los aspectos teóricos e ideológicos que trascienden al fondo, conciente o no, de los grupos hegemónicos políticos y culturales de los centros metropolitanos de Occidente.
Asimismo hemos considerado la valoración oportuna de los elementos encontrados en la teoría de los campos de Bourdieau: para explicar la forma en que el devenir y quehacer humano se parcializa en campos de interacción. Para tal fin, abordaremos primero una reflexión teórica metodológica acerca de la hipótesis de los Campos como espacios de lucha social, elaborada por Pierre Bourdieu, desde la cual se analizarán los procesos de identidad contenidos en las expresiones jurídicas.
Y por otra parte estuvo el propio análisis jurídico: al que subdividimos en varias áreas. La primera de ellas es lo que se refiere al Derecho Constitucional: indispensable para dar cuenta del origen del propio de la naturaleza de las controversias constitucionales, así como explicar desde la perspectiva ontológica, el devenir de nuestra realidad jurídica.
En particular se abordará prioritariamente la Teoría de la división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como la respectiva que se refiere a los niveles de gobierno. Asimismo se tomó en cuenta la Teoría General del Derecho, de la cual abordamos los preceptos capitales que rigen el ámbito jurídico, así como la valoración axiológica de los elementos propuestos en términos de proceso en la interposición de controversias constitucionales por parte del ITEI encontrar de alguna otra autoridad, por ejemplo el caso de la autoridad municipal y sus elementos de convicción.
Principalmente los principios de soberanía, división de poderes, democracia, gobernabilidad, orden jurídico, estado de derecho, poder político, entre otros elementos que inciden en conceptos tales como Estado y Gobierno, así como la naturaleza en que se establece la relación entre estos propios conceptos.
Por otra parte hay que decir que el Derecho Constitucional nos ha resultado indispensable para dar cuenta de las garantías individuales a que tiene derecho el sujeto y que responden a los principios y derechos humanos de nuestra realidad jurídica, como es el caso del derecho a la información contenido en los artículos 6 y 7, en complementación a la incipiente y aún no vigente ley de protección de datos.
Por su parte los elementos encontrados en la Teoría General del Derecho, de la cual asumimos los preceptos capitales que rigen el ámbito jurídico, así como la valoración axiológica de los elementos propuestos ha sido de gran utilidad teórico normativa
Otro de los elementos que hemos tenido en cuenta para la apreciación teórica es el que en efecto se gesta desde la noción del Derecho Administrativo, cuyos preceptos fueron necesarios en tanto se valoraron los procedimientos administrativos en particular en consideración de que actualmente la figura de la Controversia constitucional está inscrita en el poder judicial, de igual forma hemos abrevado elementos del Derecho Procesal, para dar cuenta de los elementos integrales que claramente demuestran la inoperatividad y nula procedencia del recurso por parte del ITEI.
Por otra parte, hay que precisar además que el campo de investigación surgió mediante razonamientos deductivos; es decir, principiamos por aspectos continentes de mayores dimensiones. El trabajo presentado pretende orientar el análisis hacia los procesos de regulación de las controversias constitucionales en los casos en que son presentadas por el ITEI, y que se ha resuelto otorgando favor al propio organismo sustentado en que las resoluciones del mismo son inatacable, particularmente bajo la variable de los mecanismos de valoración jurídica de los elementos de convicción ante las autoridades correspondientes, perteneciente al poder judicial.
El campo de investigación se centró además en cuestiones de conflicto de intereses y de disputa entre las autoridades y los casos de un órgano que arbitrariamente clasifica la información que ha de ser tenida como clasificada o de circulación reservada los detentadores de los mejores derechos, en atención a las condiciones de los sujetos de los derechos en disputa, pero también al objeto del derecho cuyas características están estimadas como la imparcialidad y la objetividad.
Esto significa que se valoraron así las relaciones personales entre los miembros de los diversos grupos sociales que se han incorporado abiertamente a la actividad jurídica-gubernamental, cuanto la propia consecuencia en relación a la actividad meramente judicial constitucionalista de parte de la autoridad en función a las condiciones estimadas en el sujeto del derecho. Las diversas expresiones propias del derecho en particular a la gestación de la norma y su tenor cualitativo pues, fueron consideradas como elementos de la constitución social para el desarrollo de la investigación.
Es menester referir algunas connotaciones a partir del campo de investigación. El área socio jurídica de dimensiones continentales más amplias es en esta caso el ámbito del derecho constitucional, pues como es sabido, de la Carta Magna derivan la diversas leyes de aplicación positiva y vigente; sin perjuicio de mencionar que es precisamente en la Constitución donde se sitúa el origen los Poderes de la Unión, en particular el judicial, y en el, caso del ITEI, su normatividad interna.
Hay que decir que uno de los factores que se consideró de forma capital fue el social, en función de la influencia que ejerce sobre toda actividad humana en particular y todos sus matices. Así, en el grado en que se analizó el comportamiento social respecto al acceso a la justicia de los grupos sociales determinados, se abordó el aspecto meramente social, en tanto se trata se sujetos del derecho; pero hay que hacer notar que se guardó en todo momento un equilibrio entre éste y el objeto del derecho, cuyas características han quedado descritas; en tanto que para el aspecto del análisis que se hizo de las leyes se estuvo bajo el criterio de lo que se concibe como proceso judicial de controversias constitucionales presentadas por órganos autónomas.
Urgimos ahora dar cuenta de algunas valoraciones conceptuales, mediante las cuales hemos establecido los parámetros generales para la determinación, así del método como de la técnica que se abordará. Para hacer asequible el conocimiento, se han planteado diversos cursos o vías; entendidos como epistemologías. La epistemología –ya no como la ciencia de las ciencias, sino como lo que queda definido— con la que se habrá de dar cuenta tanto de la identidad de los diversos grupos sociales organizados, cuanto de la propia actividad judicial federal en del Estado y de la valoración que se haga de sus gestiones jurídicas como productos sociales, todo relacionado con las estructuras de poder, será la perspectiva posmoderna: elementos como la crítica a las estructuras anteriores, el eclecticismo; las diversas influencias de los factores que determinan, en este caso, la identidad de las sociedades, lo regional y lo universal en conjunto , el subjetivismo –según Giddens: creo-reproduzco-recreo-produzco-creo; etcétera.
Por otra parte la epistemología impone el abordaje de ciertos métodos. Estos asumen una condición diversa, pues un mismo método puede ayudar a acercarse al conocimiento aun cuando se trate de diversa epistemología. Esto equivale a decir que el método puede compartirse y aplicarse según la necesidad del propio proyecto.
El método que para la concreción de la investigación lograda, se incluye en los de naturaleza eminentemente cualitativa . Para la acertada valoración cualitativa de un entorno heterogéneo –ambiente, medios de producción, costumbres y relaciones—, se hace imprescindible emplear datos que informen mediante un lenguaje natural, por la forma de legitimar las creencias mediante la producción y exposición de datos, estos son precisamente los mecanismos de justificación para bagaje teórico.
La conocida controversia respecto a la efectividad y legitimación entre los métodos cualitativo –que emplea un lenguaje natural para dar cuenta de las observaciones– y cuantitativo –que asigna números a las observaciones cualitativas—, obedece principalmente a dos aspectos: la necesidad específica que el objeto presenta, en cuanto a las diferencias entre ambos procedimientos, y a la perspectiva del investigador.
Se realizó una investigación científica de tipo teórico cualitativa, a través del método discursivo propio de la entno-metodología, la etnografía, y la fenomenología, todo vinculado mediante el análisis del discurso y la referencia jurídica, en la cual se cotejaron las consecuencias de los procedimientos resueltos bajo el criterio subjetivo que pretende la supuesta protección del derecho a la información.
Mtro. José Elías García Parra.
INTRODUCCIÓN Y CRITERIOS METODOLÓGICOS.
1.- Introducción General.
2.- Consideraciones sobre el campo teórico y el enfoque del método elegido.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD, NORMATIVIDAD DEL ITEI Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
1.- En cuanto a la legalidad del proceso de controversia constitucional.
a. Naturaleza de la Controversia Constitucional
b. Antecedentes históricos de la Controversia Constitucional
2.- Casos de aplicación de Controversia constitucional en que no se dirimen cuestiones de conflicto de Federalismo: el principio de legalidad como cohesionador
3.- Fundamento legal para las partes.
4.- Controversia Constitucional 32/2005 promovida por el Municipio de Guadalajara, respecto de la inatacabilidad de las resoluciones del ITEI.
CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFÍA.
INTRODUCCIÓN Y CRITERIOS METODOLÓGICOS
SUMARIO: 1.- Introducción general. 2.- Consideraciones sobre el campo teórico y el enfoque del método elegido.
1.- Introducción general.
Los orígenes históricos de las múltiples disciplinas científicas, técnicas, artísticas y en particular las de naturaleza jurídico - sociológica, tal como es el caso, se afirma que los actos del pensar son universales y tan antiguos como el hombre; y no es sino debido a sus limitaciones físicas, los hombres prehistóricos tuvieron la necesidad de agruparse y cooperar entre sí para poder alcanzar, de manera conjunta, determinados objetivos con mayor eficiencia y economía de acción y recursos. Nace el conocimiento y la necesidad de difundirlo y preservarlo, a partir de la propia constitución del hombre en núcleos sociales.
Y es que la actividad de pensar se realiza de manera natural y espontánea, cada instante, cada día, todos los seres humanos de todo el mundo. Las razones del pensamiento parecen de eminente lógica, pero se llegan a cuestionar y es cuando suceden las crisis, propias del campo de la epistemología, de donde se desprende que los factores del pensamiento son entre otros el sujeto que piensa, el propio proceso psíquico del pensar; el Objeto Pensado y finalmente la expresión de lo que se piensa de una forma lógica y coherente, como es el caso de un trabajo como este.
Si bien el trabajo terminal de cualquier materia, como es el caso de la protección de datos personales que hemos tenido a bien culminar, presenta desafíos intelectuales, también es verdad que precisamente estos desafíos constituyen la médula del conocimiento que se reviste por el propio pensamiento, que según Ernestina Troncoso de Bravo, se expresa de la siguiente forma:
El pensamiento se define como la derivación mental de elementos mentales (pensamiento) a partir de las percepciones y como la manipulación y la combinación de estos pensamientos. Al pensamiento en general se le denomina algunas veces cognición. A los procesos del pensamiento se les llama, a veces, procesos cognoscitivos, y a los pensamientos se les llama cogniciones (del latín cogito, que significa “pienso”; de donde proviene también “cogitar”).
En términos generales el propio término “pensar” incluye actividades mentales ordenadas y desordenadas, y describe las cogniciones que tienen lugar durante el juicio, la elección, la resolución de problemas, la originalidad, la creatividad, la fantasía y los sueños.
El pensar es un evento del ser humano que se refiere en efecto a los procesos cognoscitivos los que distinguen de manera más evidente al hombre de los animales; el pensamiento superior dota al hombre de ventajas para la supervivencia que tienen paralelo, pues resolver problemas con mucha antelación y salvar abismos (con el pensamiento) mucho antes de llegar a ellos.
Blas Pascal concluyó que la cognición era el don divino del Creador de que la dignidad eterna del hombre se basaba únicamente en su capacidad de pesar. Pascal escribió que:
“El hombre no es más que una caña que piensa, la caña de naturaleza más frágil. Muere de un simple regocijo, de una simple gota de agua. Pero aunque el universo conspirara para aplastarlo, el hombre seguiría siendo más noble que lo que lo hace caer, pues sabe que muere y el universo no sabe nada de la victoria que obtiene sobre el hombre”.
Por otra parte, la necesidad de regir de manera adecuada estas sociedades incipientes, en las que el pensamiento florecía y se divulgaba a partir del desarrollo de capacidades propias del ser humano también trajo aparejada la necesidad de imponer formas de gobernar y, tras amargas experiencias de tiranía histórica, las formas enciclopédicas de regular estas autoridades, de donde surgieron las primeras manifestaciones de órganos paralelos a la autoridad que funjan como supervisores y sensores de aquella para que no se incurriera en actos de lamentable despotismo.
Es así como desde el hito histórico de la Revolución francesa, surgen nuevas formas de interpretar la legalidad desde la óptica del derecho.
Uno de estos organismos que en la era de la modernidad ha tenido amplia difusión, es el Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco, en adelante ITEI, el derecho a la información, en cuyo marco normativo jurídico se establece que sus resoluciones son “inatacables”, situación a todas luces absurda, pues es obligación para cualquier organismo el sujetarse a un control de legalidad que garantice su apego a la Ley al momento de dictar sus actos.
En el caso de las controversias constitucionales que en últimas fechas ha interpuesto el ITEI como estrategia legaloide contra resoluciones del Tribunal Administrativo, en Jalisco, se ha tenido que imponer el orden legal y afortunadamente ya se ha multado al organismo autónomo por intentar el recurso de controversia constitucional, tal y como dejamos evidencia con la trascripción de la nota que apareció en el periódico Mural el 26 de febrero del presente.
“Multa la Corte al ITEI por juicios… La Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en su sesión del miércoles multar al Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco por andar interponiendo controversias constitucionales cuando no tienen legitimidad para hacerlo, de acuerdo con un cable de la agencia Notimex. Agustín Rentería Godínez, secretario ejecutivo del ITEI, indicó que desconocen la multa supuestamente impuesta, pero reconoció que cada vez que el Tribunal Administrativo del Estado (TAE) interviene en algún asunto que le afecta, el Instituto interpone una controversia ante la Suprema Corte de la Nación. "Como órgano público autónomo no podemos acudir al juicio de Amparo porque es una entidad pública y es sólo cuando se violentan derechos patrimoniales cuando puedes acudir al juicio de Amparo, y como en este caso el TAE no vulnera el patrimonio del ITEI el único camino que estábamos recorriendo era el de la controversia constitucional", dijo.
Es así que nuestro trabajo va encaminado a demostrar que en realidad la denominación de inatacables las resoluciones que emite el ITEI son a todas luces un atropello al principio de legalidad contemplado en términos constitucionales.
En efecto, cualquier sociedad humana, independientemente del grado de civilización en que se encuentre, necesita un orden determinado. Este orden no es arbitrario ni causal, sino el fruto de la observancia de aquellas normas jurídicas que a los efectos de organizar la vida en sociedad se crean. La Legalidad a es el requisito de observar ese determinado orden, ese sistema de normas jurídicas, todo lo cual asegura una conducta adecuada de los ciudadanos y evita las acciones arbitrarias.
La legalidad abarca dos aspectos de la regulación jurídica: la creación del Derecho y el cumplimiento de la norma de derecho. Dicho cumplimiento que bien podemos entender dentro del amplio marco de ejecución que tienen a su cargo los órganos administrativos de la sociedad. Si bien, la legalidad no se convierte en concepto muerto, ha sufrido trasformaciones que han llevado al Estado a dotar de ciertas potestades discrecionales a algunos de sus órganos para agilizar el proceso de aplicación de la norma, pero no pueden quedar esa facultades discrecionales fuera de un control de su legalidad.
2.- Consideraciones sobre el campo teórico y el enfoque del método elegido.
En el presente estudio se han discernido aspectos jurídicos, sociológicos y ontológicos contenidos en la expresión procesal particularmente, y los casos de naturaleza judicial en tratándose de controversias constitucionales.
En el caso de la interpretación y el análisis sociológico, en el contexto de pos-modernidad, es recurrente una postura de cierto eclecticismo. A lo que ha dado en llamarse interdisciplinariedad de las ciencias.
El proceso de Universalización de la Educación Superior es parte circunstancial de la Batalla de ideas que libra hoy nuestro pueblo en la decisión de elevar la cultura y de encontrar soluciones concretas por lograr mayor equidad y justicia social, ha sido un factor clave para la participación de forma protagónica y con favorables resultados de la Universidad.
Este nuevo enfoque se define como la extensión de la Universidad y de todos sus procesos sustantivos a toda la sociedad, a través de su presencia en todos los territorios para la formación de una cultura general integral de toda la sociedad.
La etapa actual es un estadio superior de éste concepto, para lo cual se hizo necesario la creación de los llamados órganos autónomos, que si bien son necesarios, no deben ser omnipotentes, y cuyo soporte lo constituyen los profesionales de cada territorio en el que se requiere ejercer el derecho a la información, por otra parte ya consagrado en la constitución en sus artículos seis y siete.
Actualmente adquiere particular relevancia el enfoque integral de la extensión de la universalización de la enseñanza y la necesidad de la preparación metodológica y pedagógica de los profesionales que se desempeñan como docentes adjuntos, ya que no todos cuentan con una formación docente – metodológica básica.
En el caso particular de los derechos a la protección de datos y su contraparte conceptual, o complemento regulador, que es el derecho a la información nos encontramos en efecto con la finalidad de dar cuenta del proceso jurídico dentro de los grupos sociales en casos de controversias constitucionales, que deben ser rechazadas cuando sean interpuestas por el ITEI, por ser a todas luces contrario a los principios de legalidad, como ya ha venido sucediendo, y como adecuada y oportunamente hemos expuesto en líneas anteriores.
Por otra parte el propio fenómeno de valoraciones dentro de los litigios por controversia constitucional, de donde se gestan identidades colectivas, fue preciso acudir a la consulta de fuentes teóricas que puedan aportar dos perspectivas principalmente.
El ámbito de investigación académica versó principalmente sobre dos visiones: una sobre el análisis desde el enfoque eminentemente sociológico, en tanto que en la otra desde una orientación meramente jurídica, ambos enfoques vinculados desde el método cualitativo.
Así pues, para el estudio de los procesos de litigio entre las entidades gubernamentales que ven colisionados sus derechos, cuando en realidad no lo están, porque retrata de una irregularidad legal por una mala interpretación de la ley, del estudio de la propia identidad legal colectiva aquí propuesto, distinguimos dos áreas principales y complementarias:
Para el análisis eminentemente social, en particular se consideraron los aportes en el área de procesos identitarios micro; esto es, el enfoque sociológico interrelacionista. Hay que agregar que el análisis sociológico fue para mayor conveniencia subdividido en varias áreas.
La primera de ellas es La teoría crítica de la Escuela de Frankfurt: con la finalidad de dar cuenta de los aspectos teóricos e ideológicos que trascienden al fondo, conciente o no, de los grupos hegemónicos políticos y culturales de los centros metropolitanos de Occidente.
Asimismo hemos considerado la valoración oportuna de los elementos encontrados en la teoría de los campos de Bourdieau: para explicar la forma en que el devenir y quehacer humano se parcializa en campos de interacción. Para tal fin, abordaremos primero una reflexión teórica metodológica acerca de la hipótesis de los Campos como espacios de lucha social, elaborada por Pierre Bourdieu, desde la cual se analizarán los procesos de identidad contenidos en las expresiones jurídicas.
Y por otra parte estuvo el propio análisis jurídico: al que subdividimos en varias áreas. La primera de ellas es lo que se refiere al Derecho Constitucional: indispensable para dar cuenta del origen del propio de la naturaleza de las controversias constitucionales, así como explicar desde la perspectiva ontológica, el devenir de nuestra realidad jurídica.
En particular se abordará prioritariamente la Teoría de la división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como la respectiva que se refiere a los niveles de gobierno. Asimismo se tomó en cuenta la Teoría General del Derecho, de la cual abordamos los preceptos capitales que rigen el ámbito jurídico, así como la valoración axiológica de los elementos propuestos en términos de proceso en la interposición de controversias constitucionales por parte del ITEI encontrar de alguna otra autoridad, por ejemplo el caso de la autoridad municipal y sus elementos de convicción.
Principalmente los principios de soberanía, división de poderes, democracia, gobernabilidad, orden jurídico, estado de derecho, poder político, entre otros elementos que inciden en conceptos tales como Estado y Gobierno, así como la naturaleza en que se establece la relación entre estos propios conceptos.
Por otra parte hay que decir que el Derecho Constitucional nos ha resultado indispensable para dar cuenta de las garantías individuales a que tiene derecho el sujeto y que responden a los principios y derechos humanos de nuestra realidad jurídica, como es el caso del derecho a la información contenido en los artículos 6 y 7, en complementación a la incipiente y aún no vigente ley de protección de datos.
Por su parte los elementos encontrados en la Teoría General del Derecho, de la cual asumimos los preceptos capitales que rigen el ámbito jurídico, así como la valoración axiológica de los elementos propuestos ha sido de gran utilidad teórico normativa
Otro de los elementos que hemos tenido en cuenta para la apreciación teórica es el que en efecto se gesta desde la noción del Derecho Administrativo, cuyos preceptos fueron necesarios en tanto se valoraron los procedimientos administrativos en particular en consideración de que actualmente la figura de la Controversia constitucional está inscrita en el poder judicial, de igual forma hemos abrevado elementos del Derecho Procesal, para dar cuenta de los elementos integrales que claramente demuestran la inoperatividad y nula procedencia del recurso por parte del ITEI.
Por otra parte, hay que precisar además que el campo de investigación surgió mediante razonamientos deductivos; es decir, principiamos por aspectos continentes de mayores dimensiones. El trabajo presentado pretende orientar el análisis hacia los procesos de regulación de las controversias constitucionales en los casos en que son presentadas por el ITEI, y que se ha resuelto otorgando favor al propio organismo sustentado en que las resoluciones del mismo son inatacable, particularmente bajo la variable de los mecanismos de valoración jurídica de los elementos de convicción ante las autoridades correspondientes, perteneciente al poder judicial.
El campo de investigación se centró además en cuestiones de conflicto de intereses y de disputa entre las autoridades y los casos de un órgano que arbitrariamente clasifica la información que ha de ser tenida como clasificada o de circulación reservada los detentadores de los mejores derechos, en atención a las condiciones de los sujetos de los derechos en disputa, pero también al objeto del derecho cuyas características están estimadas como la imparcialidad y la objetividad.
Esto significa que se valoraron así las relaciones personales entre los miembros de los diversos grupos sociales que se han incorporado abiertamente a la actividad jurídica-gubernamental, cuanto la propia consecuencia en relación a la actividad meramente judicial constitucionalista de parte de la autoridad en función a las condiciones estimadas en el sujeto del derecho. Las diversas expresiones propias del derecho en particular a la gestación de la norma y su tenor cualitativo pues, fueron consideradas como elementos de la constitución social para el desarrollo de la investigación.
Es menester referir algunas connotaciones a partir del campo de investigación. El área socio jurídica de dimensiones continentales más amplias es en esta caso el ámbito del derecho constitucional, pues como es sabido, de la Carta Magna derivan la diversas leyes de aplicación positiva y vigente; sin perjuicio de mencionar que es precisamente en la Constitución donde se sitúa el origen los Poderes de la Unión, en particular el judicial, y en el, caso del ITEI, su normatividad interna.
Hay que decir que uno de los factores que se consideró de forma capital fue el social, en función de la influencia que ejerce sobre toda actividad humana en particular y todos sus matices. Así, en el grado en que se analizó el comportamiento social respecto al acceso a la justicia de los grupos sociales determinados, se abordó el aspecto meramente social, en tanto se trata se sujetos del derecho; pero hay que hacer notar que se guardó en todo momento un equilibrio entre éste y el objeto del derecho, cuyas características han quedado descritas; en tanto que para el aspecto del análisis que se hizo de las leyes se estuvo bajo el criterio de lo que se concibe como proceso judicial de controversias constitucionales presentadas por órganos autónomas.
Urgimos ahora dar cuenta de algunas valoraciones conceptuales, mediante las cuales hemos establecido los parámetros generales para la determinación, así del método como de la técnica que se abordará. Para hacer asequible el conocimiento, se han planteado diversos cursos o vías; entendidos como epistemologías. La epistemología –ya no como la ciencia de las ciencias, sino como lo que queda definido— con la que se habrá de dar cuenta tanto de la identidad de los diversos grupos sociales organizados, cuanto de la propia actividad judicial federal en del Estado y de la valoración que se haga de sus gestiones jurídicas como productos sociales, todo relacionado con las estructuras de poder, será la perspectiva posmoderna: elementos como la crítica a las estructuras anteriores, el eclecticismo; las diversas influencias de los factores que determinan, en este caso, la identidad de las sociedades, lo regional y lo universal en conjunto , el subjetivismo –según Giddens: creo-reproduzco-recreo-produzco-creo; etcétera.
Por otra parte la epistemología impone el abordaje de ciertos métodos. Estos asumen una condición diversa, pues un mismo método puede ayudar a acercarse al conocimiento aun cuando se trate de diversa epistemología. Esto equivale a decir que el método puede compartirse y aplicarse según la necesidad del propio proyecto.
El método que para la concreción de la investigación lograda, se incluye en los de naturaleza eminentemente cualitativa . Para la acertada valoración cualitativa de un entorno heterogéneo –ambiente, medios de producción, costumbres y relaciones—, se hace imprescindible emplear datos que informen mediante un lenguaje natural, por la forma de legitimar las creencias mediante la producción y exposición de datos, estos son precisamente los mecanismos de justificación para bagaje teórico.
La conocida controversia respecto a la efectividad y legitimación entre los métodos cualitativo –que emplea un lenguaje natural para dar cuenta de las observaciones– y cuantitativo –que asigna números a las observaciones cualitativas—, obedece principalmente a dos aspectos: la necesidad específica que el objeto presenta, en cuanto a las diferencias entre ambos procedimientos, y a la perspectiva del investigador.
Se realizó una investigación científica de tipo teórico cualitativa, a través del método discursivo propio de la entno-metodología, la etnografía, y la fenomenología, todo vinculado mediante el análisis del discurso y la referencia jurídica, en la cual se cotejaron las consecuencias de los procedimientos resueltos bajo el criterio subjetivo que pretende la supuesta protección del derecho a la información.
Mtro. José Elías García Parra.
Tarifas del SIAPA
En mayo de 2007 se formaron mesas de trabajo en las que participaron las áreas financieras, administrativas, técnicas y jurídica del Sistema Intermunicipal para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, a efecto de realizar el análisis del esquema tarifario del SIAPA y construir la propuesta de un modelo tarifario que llevara al pago de los servicios de agua potable y alcantarillado de manera justa para la ciudadanía y conveniente al organismo en términos financieros y técnicos. Así se construyó la propuesta de recomposición del llamado “Capítulo Quinto” de las Leyes de Ingresos de los Municipios que dieron origen al SIAPA (Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan) para el ejercicio fiscal 2008.
Como resultado de dichos trabajos se elevó al Consejo de Administración la propuesta de un modelo tarifario que, además de ser acorde a la legislación en materia de agua, precisamente fuera corrigiendo las “distorsiones” del esquema actual que en efecto permite, entre otras cosas, subsidiar el consumo de agua a personas que económicamente no requieren de ello, además de estar las tarifas actuales por debajo del costo de producción, lo que es sí ello constituye el principio de toda distorsión financiera. A su vez, el Consejo de Administración aprobó el modelo tarifario y así se envió la propuesta a los Ayuntamientos respectivos.
Lamentablemente los intereses, que no razones, políticos se impusieron a las consideraciones de elemental economía y de orden técnico que son necesarias para la subsistencia misma del organismo operador de los servicios de agua potable y alcantarillado en el área metropolitana de Guadalajara, que es obvio son vitales para el desarrollo de toda comunidad. Regidores del actual partido gobernante en la zona metropolitana y Diputados del mismo partido en el Congreso del Estado, se opusieron y lograron que lo político se aplicara sobre los técnico y legal.
Similar escenario, con previo ejercicio de análisis y propuestas, se vivió para las propuestas de “Capítulo Quinto” de las Leyes de Ingresos de los Municipios ya mencionados para los ejercicios fiscales 2009 y 2010.
Ahora vemos que quienes fueron los principales opositores del establecimiento de un modelo tarifario, son quienes hoy lo invocan como salvación del SIAPA. Vemos hoy que quienes como compromiso de campaña, firmado ante Notario Público, prometieron de manera populista no subir las tarifas del SIAPA, hoy urgen a que se establezca un modelo de tarifas que sea “justo”.
Bienvenido sea todo esfuerzo por hacer lo debido y en beneficio de la propia comunidad, elemento fundante de las instituciones públicas y sus organismo como el SIAPA, pero que no engañen si nos tratan de decir que es una novedad lo que proponen. Que tengan el valor civil, moral y político de reconocer que descalificaron a priori, que se opusieron ayer sin razón a lo que hoy presentan como remedio; ayer con tal de conseguir votos, hoy sabiendo que lo propuesto antes es lo que se debía hacer. Que no quieran disfrazar el modelo tarifario con un “ajuste” de tarifas. El modelo tarifario significará elevar la tarifa, eso es claro, que así lo digan. Es verdad que con ello se estará en vías de una tarifa más “justa” pues pagará más quien más consuma y ello podrá a su vez llevarnos a un uso racional del líquido, pero, insisto, ese argumento no es nuevo, eso fue la base de los trabajos de análisis y elaboración de propuestas de modelo tarifario de los servicios de agua potable y alcantarillado realizados en los tres años anteriores en el SIAPA. Ahí están los registros, los archivos, los trabajos realizados, apliquen hoy lo que desde hace ya tiempo se elaboró.
Mtro. José Elías García Parra.
Como resultado de dichos trabajos se elevó al Consejo de Administración la propuesta de un modelo tarifario que, además de ser acorde a la legislación en materia de agua, precisamente fuera corrigiendo las “distorsiones” del esquema actual que en efecto permite, entre otras cosas, subsidiar el consumo de agua a personas que económicamente no requieren de ello, además de estar las tarifas actuales por debajo del costo de producción, lo que es sí ello constituye el principio de toda distorsión financiera. A su vez, el Consejo de Administración aprobó el modelo tarifario y así se envió la propuesta a los Ayuntamientos respectivos.
Lamentablemente los intereses, que no razones, políticos se impusieron a las consideraciones de elemental economía y de orden técnico que son necesarias para la subsistencia misma del organismo operador de los servicios de agua potable y alcantarillado en el área metropolitana de Guadalajara, que es obvio son vitales para el desarrollo de toda comunidad. Regidores del actual partido gobernante en la zona metropolitana y Diputados del mismo partido en el Congreso del Estado, se opusieron y lograron que lo político se aplicara sobre los técnico y legal.
Similar escenario, con previo ejercicio de análisis y propuestas, se vivió para las propuestas de “Capítulo Quinto” de las Leyes de Ingresos de los Municipios ya mencionados para los ejercicios fiscales 2009 y 2010.
Ahora vemos que quienes fueron los principales opositores del establecimiento de un modelo tarifario, son quienes hoy lo invocan como salvación del SIAPA. Vemos hoy que quienes como compromiso de campaña, firmado ante Notario Público, prometieron de manera populista no subir las tarifas del SIAPA, hoy urgen a que se establezca un modelo de tarifas que sea “justo”.
Bienvenido sea todo esfuerzo por hacer lo debido y en beneficio de la propia comunidad, elemento fundante de las instituciones públicas y sus organismo como el SIAPA, pero que no engañen si nos tratan de decir que es una novedad lo que proponen. Que tengan el valor civil, moral y político de reconocer que descalificaron a priori, que se opusieron ayer sin razón a lo que hoy presentan como remedio; ayer con tal de conseguir votos, hoy sabiendo que lo propuesto antes es lo que se debía hacer. Que no quieran disfrazar el modelo tarifario con un “ajuste” de tarifas. El modelo tarifario significará elevar la tarifa, eso es claro, que así lo digan. Es verdad que con ello se estará en vías de una tarifa más “justa” pues pagará más quien más consuma y ello podrá a su vez llevarnos a un uso racional del líquido, pero, insisto, ese argumento no es nuevo, eso fue la base de los trabajos de análisis y elaboración de propuestas de modelo tarifario de los servicios de agua potable y alcantarillado realizados en los tres años anteriores en el SIAPA. Ahí están los registros, los archivos, los trabajos realizados, apliquen hoy lo que desde hace ya tiempo se elaboró.
Mtro. José Elías García Parra.
martes, 29 de junio de 2010
CON GANAS DE VIVIR
I
El sol hacía sentir su presencia cuando a lomo de mula ella emprendió el camino. Desde un claro en el camino sus ojos verdes alcanzaron a mirar el espacio donde las pocas casas se asientan. Ese caminar diario para ir a la escuela es más que un sacrificio de niña, es más que un trozo de tiempo, es en sí parte de su infancia misma.
El viento arranca del camino polvo reseco de mayo. Sus pequeños ojos se entrecierran y lloran como preludio de una tarde más de silencio, una tarde más de alegría reprimida. Suerte tendrá si alguna vaquilla se perdió en el cerro, sólo así es probable que pueda corretear libremente en el patio, juguetear con sus hermanos y reír a rienda suelta subiendo y bajando los ciruelos.
El caminar de la mula es lento y su vaivén sirve de arrullo a sus sueños. Como le gustaría jugar aquella muñeca que presumía en la mañana Juana, con sus cabellos rizados y amarillos como los pelos de elote. Como le gustaría jugar con los trastes de todos tamaños que tiene Sandra en su casa. Como le gustaría llegar a comprar ese vestido negro que sobresale tras una bolsa de plástico transparente en la tienda de abarrotes, se imagina en una fiesta en donde ella es la festejada y a su mesa llevan grandes regalos.
Cuando llega al arroyo seco sale de su ensueño. Falta poco para llegar y entonces no habrá tiempo siquiera para las fantasías, no existe espacio ni forma para mirar con la cara alta y dibujando una sonrisa decir lo que en el corazón se lleva y a lo que se quiere llegar.
El día de hoy es de suerte. El humor hace que se respire cierto aire tranquilo en casa, hoy está permitido formar algarabía aunque con cuidado. Lo primero es lo primero, como dijeran por ahí, así que después de humedecer la tierra con el agua sucia que enjuaga sus manos se sienta a la mesa para comer. Las ciruelas serán su mejor postre de temporal, y aunque las verdes son por lo general más carnosas, las rojas tienen ese sabor ácido que a ella le agrada desde entonces. Detrás de casa se levantan orgullosos los ciruelos con sus ramas flexibles al peso de ella, que brinca de una a otra, se detiene para acabar el fruto que trae en su boca y al tiempo que tira el hueso se lleva la mano para morder otro, así la misma operación se repite hasta que las quijadas le duelen. Sin saber con precisión como fue, pues cuando la vieron estaba en el suelo tirada, se desprendió de una rama y cayó al pie del ciruelo.
II
Al dar el paso tropezó de pronto con un brazo desgarrado y con los dedos aun moviéndose. Por el tamaño seguramente quien fue su dueño tendría no más que su edad, sólo que se veía blanca, muy blanca, casi como grano de maíz. Levanta la mirada y encuentra un mundo desconocido. Busca a su alrededor a sus compañeros de juego y no encuentra mas que ruinas de todo, no le encuentra forma a su visión.
Un caballo fantasmal a todo galope viene de frente hacia ella, trae a sus lados algo que cuelga hasta el suelo y se extiende al aire. Se refugia tras el primer árbol que encuentra y ve pasar al furioso espectro, arrastrando el vestido negro que vio en la tienda de abarrotes y montado por la muñeca de rubios cabellos con ojos ya no azules, sino rojos despidiendo fuego. Camina por una estrecha vereda y siente que mil ojos la miran y mil manos la quieren atrapar. Corre ya entonces y vuelve a tropezar, cae, intenta seguir pero se lo impide un toro enorme, furioso y también con ojos de fuego. Pero se da cuenta que hay una especie de barrera invisible que rechaza a el toro, quien da vueltas y vueltas hasta tumbar los arbustos que están a la orilla de la vereda para dejar un amplio campo como corral para jaripeo. El toro busca la forma de hacer daño, intenta una y otra vez, por un lado u otro, traspasar la barrera y enterrar sus cuernos en la carne tierna, sacarle el corazón y ofrecerlo a sí mismo, todo con tal de escarmentar a todo aquel que se atreve a pisar sus terrenos, todo con tal de hacer claro de que sólo él es quien debe imponer condiciones.
- ¡Mira no’mas, eso pasa por andar como chiva de un lado a otro, a ver si así aprendes!, alcanza a escuchar la voz de su hermana mientras la luz va llegando a sus ojos. Las lágrimas ruedan por sus mejillas pero en un silencio que no explica como contiene, porque siente que su coraje se quedó en el toro, en una nada.
III
Todos aplaudían cuando salió vestida de novia de su casa. Radiante transitó a la iglesia y el contingente la siguió, aquel día que inició con agua, estaba coronado con una tarde solea y acompañada de gente, de tanta gente, que parecía rebasar los cálculos.
La música del mariachi hace que en momentos las lágrimas quieran asomarse en sus ojos, dirige su mirada al crucifijo para tomar aquellas fuerzas que creyó perdidas en su infancia, sintió en cierto modo que la vida le llegaba y esos deseos de dejarse morir poco a poco fueron siendo menos cuando al mirar a su izquierda vio el desencaje presente en el rostro de su padre, supo así que aquel toro le regresaba su coraje. Tengo ganas de vivir, se dijo, por lo que aun vive.
Primavera 1998.
El sol hacía sentir su presencia cuando a lomo de mula ella emprendió el camino. Desde un claro en el camino sus ojos verdes alcanzaron a mirar el espacio donde las pocas casas se asientan. Ese caminar diario para ir a la escuela es más que un sacrificio de niña, es más que un trozo de tiempo, es en sí parte de su infancia misma.
El viento arranca del camino polvo reseco de mayo. Sus pequeños ojos se entrecierran y lloran como preludio de una tarde más de silencio, una tarde más de alegría reprimida. Suerte tendrá si alguna vaquilla se perdió en el cerro, sólo así es probable que pueda corretear libremente en el patio, juguetear con sus hermanos y reír a rienda suelta subiendo y bajando los ciruelos.
El caminar de la mula es lento y su vaivén sirve de arrullo a sus sueños. Como le gustaría jugar aquella muñeca que presumía en la mañana Juana, con sus cabellos rizados y amarillos como los pelos de elote. Como le gustaría jugar con los trastes de todos tamaños que tiene Sandra en su casa. Como le gustaría llegar a comprar ese vestido negro que sobresale tras una bolsa de plástico transparente en la tienda de abarrotes, se imagina en una fiesta en donde ella es la festejada y a su mesa llevan grandes regalos.
Cuando llega al arroyo seco sale de su ensueño. Falta poco para llegar y entonces no habrá tiempo siquiera para las fantasías, no existe espacio ni forma para mirar con la cara alta y dibujando una sonrisa decir lo que en el corazón se lleva y a lo que se quiere llegar.
El día de hoy es de suerte. El humor hace que se respire cierto aire tranquilo en casa, hoy está permitido formar algarabía aunque con cuidado. Lo primero es lo primero, como dijeran por ahí, así que después de humedecer la tierra con el agua sucia que enjuaga sus manos se sienta a la mesa para comer. Las ciruelas serán su mejor postre de temporal, y aunque las verdes son por lo general más carnosas, las rojas tienen ese sabor ácido que a ella le agrada desde entonces. Detrás de casa se levantan orgullosos los ciruelos con sus ramas flexibles al peso de ella, que brinca de una a otra, se detiene para acabar el fruto que trae en su boca y al tiempo que tira el hueso se lleva la mano para morder otro, así la misma operación se repite hasta que las quijadas le duelen. Sin saber con precisión como fue, pues cuando la vieron estaba en el suelo tirada, se desprendió de una rama y cayó al pie del ciruelo.
II
Al dar el paso tropezó de pronto con un brazo desgarrado y con los dedos aun moviéndose. Por el tamaño seguramente quien fue su dueño tendría no más que su edad, sólo que se veía blanca, muy blanca, casi como grano de maíz. Levanta la mirada y encuentra un mundo desconocido. Busca a su alrededor a sus compañeros de juego y no encuentra mas que ruinas de todo, no le encuentra forma a su visión.
Un caballo fantasmal a todo galope viene de frente hacia ella, trae a sus lados algo que cuelga hasta el suelo y se extiende al aire. Se refugia tras el primer árbol que encuentra y ve pasar al furioso espectro, arrastrando el vestido negro que vio en la tienda de abarrotes y montado por la muñeca de rubios cabellos con ojos ya no azules, sino rojos despidiendo fuego. Camina por una estrecha vereda y siente que mil ojos la miran y mil manos la quieren atrapar. Corre ya entonces y vuelve a tropezar, cae, intenta seguir pero se lo impide un toro enorme, furioso y también con ojos de fuego. Pero se da cuenta que hay una especie de barrera invisible que rechaza a el toro, quien da vueltas y vueltas hasta tumbar los arbustos que están a la orilla de la vereda para dejar un amplio campo como corral para jaripeo. El toro busca la forma de hacer daño, intenta una y otra vez, por un lado u otro, traspasar la barrera y enterrar sus cuernos en la carne tierna, sacarle el corazón y ofrecerlo a sí mismo, todo con tal de escarmentar a todo aquel que se atreve a pisar sus terrenos, todo con tal de hacer claro de que sólo él es quien debe imponer condiciones.
- ¡Mira no’mas, eso pasa por andar como chiva de un lado a otro, a ver si así aprendes!, alcanza a escuchar la voz de su hermana mientras la luz va llegando a sus ojos. Las lágrimas ruedan por sus mejillas pero en un silencio que no explica como contiene, porque siente que su coraje se quedó en el toro, en una nada.
III
Todos aplaudían cuando salió vestida de novia de su casa. Radiante transitó a la iglesia y el contingente la siguió, aquel día que inició con agua, estaba coronado con una tarde solea y acompañada de gente, de tanta gente, que parecía rebasar los cálculos.
La música del mariachi hace que en momentos las lágrimas quieran asomarse en sus ojos, dirige su mirada al crucifijo para tomar aquellas fuerzas que creyó perdidas en su infancia, sintió en cierto modo que la vida le llegaba y esos deseos de dejarse morir poco a poco fueron siendo menos cuando al mirar a su izquierda vio el desencaje presente en el rostro de su padre, supo así que aquel toro le regresaba su coraje. Tengo ganas de vivir, se dijo, por lo que aun vive.
Primavera 1998.
LA VITROLA
Es diciembre y parece pleno verano. La tormenta arrecia y con ella el murmullo de las gotas en la teja y en las hojas de los robles y encinos. Se adueña del aire un olor a tierra y a malva que se resiste a morir, elevándose ese aroma medio seco como agradeciendo el llanto del cielo. Parece que todo se detiene para plasmarse en un cuadro. Los burros, las mulas, las vacas y las gallinas sólo agachan las orejas o achican su plumaje sintiendo su insuficiente resistencia al inclemente tiempo.
Todo se aquieta. Así como las ramas del hule en el corral de mi abuelo y también como se aquieta él, con sus barbas, su mirada perdida, cobijado por su sarape de lana y su constante silencio. Seguramente un remolino de recuerdos agobian sus cerca de nueve décadas vividas. Si mi abuela no hubiera muerto... Recuerda aquél tercer piso de ladrillo que mandó poner al corredor, después de tanto baile arrastradito amenizado por la vitrola de segunda mano y las olorosas damas disputadas. Vienen a su mente también la época de prosperidad que dejó la tienda, la cría de vacas y la cerca de terrenos, que desde entonces se hacía según la plata que tuviera cada quien para comprar el alambre de púas y la paga de mozos. Algunas veces en sus ojos marchitos por las cataratas, se puede ver cierto brillo de perlas de raicilla, creo que entonces es cuando recuerda los días en que trabajaba en su taberna o cuando iba a la leña cerca de los “telpetates”. Si mi abuela no se hubiera muerto....
Rompe el silencio cuando los recuerdos ya no tienen espacio. Habla de la primera vez que fue a Pizota y como al bajar por el cerro de entre las ramas de las palmas sus ojos alcanzaron a ver el mar, tendido como un gran mantel azul que invita a ponerle encima los plátanos, las papayas, los cocos y el café que por el camino, con sólo tender la mano, se podían ir cortando. Recuerda cómo por donde quiera brotaba agua en el rancho. ¡Qué coraje hizo cuando desmontaron el cerro de enfrente!, con razón dijo no hace mucho, que dentro de poco tiempo para las secas, si bien nos va, sacaremos lodo de los pozos, porque lo más seguro era que en la mayoría sólo escuchemos el golpear de la cubeta en el fondo.
Recuerda que nació antes de que empezara el nuevo siglo, se siente orgulloso de que así haya sido. Alguna que otra lágrima le brota en silencio. Es entonces creo que recuerda cuando sus hijos se fueron. Todos, hombres y mujeres. A los que pudieron continuar su pequeño imperio, los varones, no pudo nunca inculcarles el amor por la vida del campo. Al final se fueron. Uno a trotar en el mundo en busca de fortuna sin darse cuenta que en sus manos la tenía. Otro a dormir su embriaguez en lugares distantes. Sus hijas pariendo hijos. Entonces vino la época de los nietos. ¡Ah cuantos recuerdos le arrancan!, pero lo que más le hace sentir orgulloso es el no haber defraudado a su padrino Felipe cuando transportaban las canastas repletas de monedas. Ni como recuerdo se quedó con alguna. De ser así, pienso que no recordaría con tanto entusiasmo esos pasajes.
Es diciembre y parece pleno verano. Mi abuelo se arropa con su sarape de lana y con su silencio mientras la lluvia cae. Si mi abuela no se hubiera muerto todavía mi abuelo tomaría su “rucurrucu”: leche caliente, canela, chocolate, dos blanquillos y su piquetito de raicilla. Todavía tomaría el machete, el azadón y la coa para cuidar sus “matitas” de frijol y las milpas de secas, sin faltar, por supuesto, las de tomate y de chile. Sí, el abuelo se fue quedando quieto al alejarse su compañera. Así como en el tiempo se quedaron prendidos su ganado, los caballos, la tienda, la cantina. Se prendieron para no volver a soltarse. Se perdieron como las notas de las canciones que salieron de la vieja vitrola desafiando el canto de los gallos, la algarabía de los grillos y el grito de los ebrios.
Invierno de 1992.
Todo se aquieta. Así como las ramas del hule en el corral de mi abuelo y también como se aquieta él, con sus barbas, su mirada perdida, cobijado por su sarape de lana y su constante silencio. Seguramente un remolino de recuerdos agobian sus cerca de nueve décadas vividas. Si mi abuela no hubiera muerto... Recuerda aquél tercer piso de ladrillo que mandó poner al corredor, después de tanto baile arrastradito amenizado por la vitrola de segunda mano y las olorosas damas disputadas. Vienen a su mente también la época de prosperidad que dejó la tienda, la cría de vacas y la cerca de terrenos, que desde entonces se hacía según la plata que tuviera cada quien para comprar el alambre de púas y la paga de mozos. Algunas veces en sus ojos marchitos por las cataratas, se puede ver cierto brillo de perlas de raicilla, creo que entonces es cuando recuerda los días en que trabajaba en su taberna o cuando iba a la leña cerca de los “telpetates”. Si mi abuela no se hubiera muerto....
Rompe el silencio cuando los recuerdos ya no tienen espacio. Habla de la primera vez que fue a Pizota y como al bajar por el cerro de entre las ramas de las palmas sus ojos alcanzaron a ver el mar, tendido como un gran mantel azul que invita a ponerle encima los plátanos, las papayas, los cocos y el café que por el camino, con sólo tender la mano, se podían ir cortando. Recuerda cómo por donde quiera brotaba agua en el rancho. ¡Qué coraje hizo cuando desmontaron el cerro de enfrente!, con razón dijo no hace mucho, que dentro de poco tiempo para las secas, si bien nos va, sacaremos lodo de los pozos, porque lo más seguro era que en la mayoría sólo escuchemos el golpear de la cubeta en el fondo.
Recuerda que nació antes de que empezara el nuevo siglo, se siente orgulloso de que así haya sido. Alguna que otra lágrima le brota en silencio. Es entonces creo que recuerda cuando sus hijos se fueron. Todos, hombres y mujeres. A los que pudieron continuar su pequeño imperio, los varones, no pudo nunca inculcarles el amor por la vida del campo. Al final se fueron. Uno a trotar en el mundo en busca de fortuna sin darse cuenta que en sus manos la tenía. Otro a dormir su embriaguez en lugares distantes. Sus hijas pariendo hijos. Entonces vino la época de los nietos. ¡Ah cuantos recuerdos le arrancan!, pero lo que más le hace sentir orgulloso es el no haber defraudado a su padrino Felipe cuando transportaban las canastas repletas de monedas. Ni como recuerdo se quedó con alguna. De ser así, pienso que no recordaría con tanto entusiasmo esos pasajes.
Es diciembre y parece pleno verano. Mi abuelo se arropa con su sarape de lana y con su silencio mientras la lluvia cae. Si mi abuela no se hubiera muerto todavía mi abuelo tomaría su “rucurrucu”: leche caliente, canela, chocolate, dos blanquillos y su piquetito de raicilla. Todavía tomaría el machete, el azadón y la coa para cuidar sus “matitas” de frijol y las milpas de secas, sin faltar, por supuesto, las de tomate y de chile. Sí, el abuelo se fue quedando quieto al alejarse su compañera. Así como en el tiempo se quedaron prendidos su ganado, los caballos, la tienda, la cantina. Se prendieron para no volver a soltarse. Se perdieron como las notas de las canciones que salieron de la vieja vitrola desafiando el canto de los gallos, la algarabía de los grillos y el grito de los ebrios.
Invierno de 1992.
DE LO POCO MUCHO
Como te vería que ni tiempo me diste de sentir compasión pues mi reacción fue más allá de un sentimiento común. Como te vería que reté a Dios, haciendo de la blasfemia el camino más corto a mis pensamientos. Blasfemia como sonrisa que no podías dibujar. Blasfemia como piernas que no te podían sostener. Blasfemia como camino que no podías recorrer. Blasfemia que invocaba a la silla arrinconada y a la cama con grilletes imaginables que no te permitían levantar. Como te vería, que entre las imágenes de nuestro pasado y la visión del presente hubo una ida y una vuelta, un espacio que hoy, en esta sierra, no se si fue realidad o sueño.
Parece no hace mucho tiempo fuimos a juntar ganado a "Los Aguajes" y que de vuelta a Chacala entonábamos canciones por el monte. Parece no hace mucho que construimos antenas para el pequeño televisor añorantes de ver el mundial de enajenación. Qué tanto hace que fuimos compañeros en la invasión a la familia Ibarra, no hace mucho que fuimos compañeros de parrandas, cuando entonando canciones de Vicente tomábamos en la cantina del suegro como carta de recomendación ante sus hijas.
¿Recuerdas las serenatas disfrazadas afuera de la tienda de abarrotes?. Que te ha dado esa mujer, Paloma Negra, No volveré, eran una repetición constante en nuestro repertorio de enamorados, eran nuestro consuelo cuando salíamos con los golpes más fuertes. Cuando más ebrios estabamos, recorríamos tambaleantes la "avenida del requinto" alumbrándonos con las chispas del encendedor, porque las noches en el rancho, en nuestro querido Chacala, son obscuras como el gondo o el agüilote.
Avenida del requinto. Camino detrás de la casa de mis bisabuelos que tomó su nombre un día de aquellos, cuando imitamos el sonido rugiente de las guitarras eléctricas de Hotel California y caímos de repente en la zanja, esa misma que nos sirvió de refugio cuando salíamos de la casa grande tú por un lado y yo por otro, tú de con una y yo de con otra.
Los bailes, esos en que recorrimos de un lado a otro la pista ante la mirada de gusto de los viejanos, los gritos de los compas y el secretear de la señoras. Los bailes, esos que no fueron lo mismo cuando regresé de mi viaje al valle y tú ya no estabas porque en la plancha un cirujano mutiló tu espalda.
Sí, ya no fue la misma cosa, dijera Metodio. Los nuevos bailes sólo provocaron lágrimas en tu abuelo y en ellos parecía verte en medio de una rueda haciendo tus mejores pasos. Maty girando, Rosa ingresando al centro, Gris moviendo su cadera, todas queriendo bailar contigo.
Sí, no son pocas las veces que quise soñar para verte donde no estabas, para hacerte reír entre espejismos mientras no sentías tus pasos y tu sonrisa. Sí, muchas cosas cambiaron. Quisimos borrar toda palabra que hiera alusión a los cojos, a los inválidos, a un posible cáncer. Las tratamos de borrar con artificios, como cuando se pinta la cocina de casa: La pared queda blanca, pero el resto del humo queda como parte del muro volviéndose su alma. Así nosotros tratamos de no ver lo que los ojos veían, quizá con la esperanza de que con esto volveríamos a verte en pie y por qué no, tomarnos otras cervezas.
Ahora pienso que antes de aquella fiebre que no te dejó ir a la fiesta de despedida de los estudiantes, ya la cama te llamaba como el cuerno al ganado, ya el dolor debió estar escondido en los rincones de tu casa y en las veredas del monte. Es curioso socio, pero no siento miedo, como dice mi abuela que se siente al ver a un finado. Yo creo es por el deseo de hacer estos instantes largos, tanto como el sonido de las canciones entonadas que se pierden a nuestro oído, pero que siguen navegando en el viento por siempre. En estos tiempos, como dijeran el otro, hay que hacer de lo poco mucho.
Verano de 1989.
Parece no hace mucho tiempo fuimos a juntar ganado a "Los Aguajes" y que de vuelta a Chacala entonábamos canciones por el monte. Parece no hace mucho que construimos antenas para el pequeño televisor añorantes de ver el mundial de enajenación. Qué tanto hace que fuimos compañeros en la invasión a la familia Ibarra, no hace mucho que fuimos compañeros de parrandas, cuando entonando canciones de Vicente tomábamos en la cantina del suegro como carta de recomendación ante sus hijas.
¿Recuerdas las serenatas disfrazadas afuera de la tienda de abarrotes?. Que te ha dado esa mujer, Paloma Negra, No volveré, eran una repetición constante en nuestro repertorio de enamorados, eran nuestro consuelo cuando salíamos con los golpes más fuertes. Cuando más ebrios estabamos, recorríamos tambaleantes la "avenida del requinto" alumbrándonos con las chispas del encendedor, porque las noches en el rancho, en nuestro querido Chacala, son obscuras como el gondo o el agüilote.
Avenida del requinto. Camino detrás de la casa de mis bisabuelos que tomó su nombre un día de aquellos, cuando imitamos el sonido rugiente de las guitarras eléctricas de Hotel California y caímos de repente en la zanja, esa misma que nos sirvió de refugio cuando salíamos de la casa grande tú por un lado y yo por otro, tú de con una y yo de con otra.
Los bailes, esos en que recorrimos de un lado a otro la pista ante la mirada de gusto de los viejanos, los gritos de los compas y el secretear de la señoras. Los bailes, esos que no fueron lo mismo cuando regresé de mi viaje al valle y tú ya no estabas porque en la plancha un cirujano mutiló tu espalda.
Sí, ya no fue la misma cosa, dijera Metodio. Los nuevos bailes sólo provocaron lágrimas en tu abuelo y en ellos parecía verte en medio de una rueda haciendo tus mejores pasos. Maty girando, Rosa ingresando al centro, Gris moviendo su cadera, todas queriendo bailar contigo.
Sí, no son pocas las veces que quise soñar para verte donde no estabas, para hacerte reír entre espejismos mientras no sentías tus pasos y tu sonrisa. Sí, muchas cosas cambiaron. Quisimos borrar toda palabra que hiera alusión a los cojos, a los inválidos, a un posible cáncer. Las tratamos de borrar con artificios, como cuando se pinta la cocina de casa: La pared queda blanca, pero el resto del humo queda como parte del muro volviéndose su alma. Así nosotros tratamos de no ver lo que los ojos veían, quizá con la esperanza de que con esto volveríamos a verte en pie y por qué no, tomarnos otras cervezas.
Ahora pienso que antes de aquella fiebre que no te dejó ir a la fiesta de despedida de los estudiantes, ya la cama te llamaba como el cuerno al ganado, ya el dolor debió estar escondido en los rincones de tu casa y en las veredas del monte. Es curioso socio, pero no siento miedo, como dice mi abuela que se siente al ver a un finado. Yo creo es por el deseo de hacer estos instantes largos, tanto como el sonido de las canciones entonadas que se pierden a nuestro oído, pero que siguen navegando en el viento por siempre. En estos tiempos, como dijeran el otro, hay que hacer de lo poco mucho.
Verano de 1989.
jueves, 17 de junio de 2010
El Municipio como vía de fortalecimiento del Federalismo en México
“El Municipio como vía de fortalecimiento del Federalismo en México”
Mtro. José Elías García Parra.
Introducción.
Los elementos componentes de la sociedad mexicana interactuamos en una relación permanente de autoridad–gobernados, de manera que el desarrollo de las actividades dentro de esa estructura general, se presenta en distintos órdenes de gobierno, que conforme a nuestra Ley Fundamental se organizan en un sistema federal.
El grueso de la población de nuestro país guarda una relación más inmediata con el orden de gobierno municipal, que es la base de la división territorial de las entidades federativas, así como de su organización política y administrativa, en razón de la competencia constitucional que se le otorga para que los ayuntamientos aprueben, de acuerdo a las leyes que en materia municipal expidan las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal; debiéndose tomar en cuenta además, la competencia tributaria que se le otorga por mandato constitucional.
Todo lo anterior implica necesariamente la organización y desarrollo de la actividad de la administración pública municipal y su incidencia con los particulares, punto medular sobre el que se constituye el frecuente conflicto entre ambos.
Esa relación e incidencia entre autoridad municipal y particulares se observa con una dinámica, forzada más por su natural inmediatez que por el cumplimiento irrestricto del principio de legalidad que es uno de los pilares del Estado de Derecho no logrado a cabalidad en nuestra comunidad nacional.
La voz Municipio surge como concepto jurídico y por primera vez en Roma. Proviene de munus munare que significa carga, gravamen o prestación, recordemos que a cambio del derecho de autogobernarse los pueblos sometidos debían pagar un tributo, esto es un munus. De manera esencial encontramos en la concepción más antigua del Municipio, el derecho de los habitantes de una población o región determinada de tener un gobierno propio.
De manera constante se pone en discusión el accionar real del sistema federal mexicano y la necesidad de su fortalecimiento, retornando hacia el Municipio como orden de gobierno elemental cuyo desarrollo como tal es factor primordial para aquél.
Con la última reforma substancial que el Constituyente Permanente hizo al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en diciembre de 1999, se reconoce al Municipio como un orden de gobierno, definiéndole su competencia exclusiva; se precisa la terminología y en lugar de hablar de bases estatales, se habla de leyes estatales; se precisa el objeto de esas leyes de lo que se puede destacar por ejemplo que para desincorporar y disponer del patrimonio inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al Municipio, más allá del periodo de gestión del ayuntamiento de que se trate, ya no es necesario la aprobación de la legislatura, sino de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento; se precisan y detallan el contenido de los servicios públicos; por lo que respecta a la hacienda municipal se precisa que única y exclusivamente están exentos de pago de contribuciones municipales los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios siempre y cuando no sean utilizados por terceros, con propósito distinto. Se precisa la facultad de los Ayuntamientos para proponer a las legislaturas estatales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobra la propiedad inmobiliaria; también se destaca en materia de policía preventiva y municipal, que ésta estará a cargo del Presidente Municipal.
Sin embargo, aun cuando respetables doctrinarios del Derecho Municipal han manifestado que la segunda fase de la reforma municipal, es responsabilidad de las entidades federativas, con la expuesta posibilidad de diversificar y ampliar las reformas federales por sus legislaturas, existen tareas pendientes que retomar por el Congreso Federal para dar impulso al Municipio, a través de la norma jurídica suprema, como el orden de gobierno que es y en acercamiento de la población a un sistema de legalidad en el ejercicio de la función pública de las autoridades municipales, ejercicio transparente de los recursos, la participación ciudadana en la toma de decisiones y la expedita administración de justicia cuando surjan controversias de carácter administrativo entre los gobernados con la autoridad administrativa municipal, que es con quien tiene el primero un contacto más inmediato y directo.
1. El Orden de Gobierno Municipal sustentado en el artículo 115 Constitucional.
Los esfuerzos federalistas de invertir la pirámide del soporte de poder político a favor del Municipio, tuvieron un éxito significativo, aun cuando no absoluto, con las reformas constitucionales federales de 1999 al artículo 115. De manera textual el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que “Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: …”
Esta primera aseveración define ya los elementos constitutivos de la autoridad municipal como una unidad de gobierno primaria y fundamental. Y continúa el análisis con los detalles de las bases anunciadas: “I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa […]. II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.”
Con el establecimiento de autonomía legal y patrimonial se dota al municipio y a la denominación específica de autoridad que lo gobierna, el Ayuntamiento, de independencia merced a la cual se debe inferir que al seno de la autoridad descrita debe instituirse asimismo una autoridad tripartita según los fundamentos de la doctrina de división de poderes, es decir en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, guardadas, claro está, las sendas proporciones y competencias.
Derivado de las facultades que se le otorgan al Municipio en las fracciones II, III y IV, con la institución legal de los elementos que constituirán el financiamiento de los municipios como autoridad elemental y conformación social unitaria, se aprecia la intención del legislador en cuanto a legitimar la emancipación del Municipio en las funciones básicas del Poder Público, siempre observando los principios del federalismo republicano, de los municipios como entidad social, y de sus Ayuntamientos como unidades de gobierno.
De esta forma, se le otorga competencia al Municipio en la administración de suelos y con ello, de las actividades prioritarias en su territorio; en cuanto a la fuerza pública preventiva y respecto de electorales con el principio de representación proporcional incluido en el proceso de elecciones a nivel municipal.
1.1. La reforma constitucional de 1999 al artículo 115, como base de una nueva visión municipal.
El artículo 115 constitucional acusa como propósito evidente diseñar el modelo municipal mexicano, en consecuencia, una evaluación de la reforma sustancial realizada a dicho numeral de nuestra ley fundamental requiere analizar las características esenciales del modelo resultante de ella, así como las atribuciones municipales que conlleva y las diversas actividades derivadas del desempeño de las mismas, amén de examinar previamente su proceso de reforma en sí.
1.2. El proceso de reforma.
No vamos a ocuparnos de la evolución del artículo 115 constitucional a partir de 1917, sino sólo analizaremos el conjunto de acciones realizadas para efectuar su décima reforma, la que dicho sea de paso se diferencia de sus antecesoras por no ser producto de una iniciativa del Poder Ejecutivo, sino de nueve iniciativas presentadas entre el día 23 de octubre de 1997 y el 26 de mayo de 1999, por diputados federales de las fracciones parlamentarias de cuatro de los cinco partidos políticos actuantes a la sazón en el seno de la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, pues, con excepción de los del Partido Verde Ecologista de México, los miembros de los demás grupos parlamentarios presentaron varias propuestas para modificar el artículo constitucional citado.
Conviene destacar que el proyecto de decreto por el que se reformó y adicionó el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el 23 de diciembre de 1999, lo sometieron los miembros de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, en la sesión del 13 de junio de 1999, a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados, la que lo aprobó por trescientos ochenta y siete votos en pro -noventa y cinco por ciento- y trece votos en contra; y en el Senado, la aprobación fue hecha mediante ochenta y seis votos a favor sin ningún voto en contra. Tampoco se presentó objeción por parte de las legislaturas de los estados, cuando les fue remitido el proyecto de decreto respectivo para su aprobación.
2. Las bases gubernamentales y la función pública habilitadas bajo la luz de la reforma al artículo 115 constitucional.
Sobresalta la atención entre otros aspectos, la transformación del cúmulo de servicios públicos propios de la autoridad municipal, como se expuso con anterioridad. Al respecto, hay que apuntar las características del municipio mexicano:
2.1. Base gubernamental y política del municipio Representativo, Republicano y Popular.
En efecto, el municipio viene a ser la instancia primaria de autoridad y de ejercicio del poder público, instancia coexistente con las homólogas de los estados y de la Federación, en un esquema interpretado por algunos como descentralizador; entendiendo la descentralización en el sentido que le da Marcel Walline, de transferir parte de los poderes de la autoridad central a una autoridad de competencia menos general, sea ésta de ámbito territorial más reducido o de materia especializada por su objeto, cuya consecuencia es la de eliminar, desvanecer o cuando menos aminorar de manera significativa la relación jerárquica entre ambas autoridades.
Se conserva la ideología fundamental de la federación: el municipio mexicano como parte integrante de Estados libres y soberanos "en todo lo concerniente a su régimen interior", según el pacto federal, de lo que se infiere que así éstos deben adoptar la forma legal de gobierno de la propia la Federación: republicano, representativo y popular. Y en cuanto al aspecto político se entiende que es el municipio es la primera instancia entre la autoridad y el gobernado.
2.2. Base territorial del municipio.
El territorio de cada estado se divide en municipios, por cuya razón todo el territorio estatal viene a ser a la vez municipal, salvo excepciones en algunos Estados como es el caso de Sonora .
El municipio mexicano ahora es explícitamente libre, tal como se establece en el primer párrafo del artículo 115 constitucional -cuyo texto original permanece intocado aún después de la reforma de 1999-, el ente municipal mexicano se caracteriza como municipio libre, lo cual distingue a la institución municipal de los estados integrantes de nuestra república representativa, democrática y federal, pues estos últimos, en los términos del artículo 40 constitucional, además de libres, son soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, a diferencia del municipio que carece de tal soberanía y, por consecuencia, queda subordinado al Estado de la república del que forma parte.
Así pues, el carácter libre del municipio mexicano no es sinónimo de independiente, si lo fuera rebasaría al estado de la Federación del que es parte -pues éste sólo lo es en cuanto concierne a su régimen interior-, y se equipararía al Estado mexicano, lo cual sería absurdo. Lo libre del municipio mexicano ni siquiera lo hace equiparable a la ciudad libre de Danzig, pues ésta, de acuerdo con lo acordado en el Tratado de Viena, no estaba sometida a la potestad de ningún Estado, sino únicamente a la Liga de las Naciones; por consiguiente, la libertad del municipio mexicano es relativa y sólo versa sobre cuestiones relacionadas a su ámbito competencial en su espacio territorial.
2.3. Base administrativa del municipio.
Como elemento basal de la organización administrativa de los Estados de la Federación, por su doble naturaleza orgánica y funcional de la administración pública, resultado de la efectiva descentralización administrativa. Se trata de una estructura político administrativa con autonomía relativa respecto de la administración federal y de la estatal.
El término autonomía se refiere expresamente a la capacidad de darse a sí mismo su propia ley, es la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio.
En el marco del artículo 115 constitucional, el municipio mexicano aparece como implícitamente autónomo, pues aun cuando no se le explicita como tal, se infiere su autonomía en diversas vertientes: política, merced a la cual se da sus propias autoridades y ordenamientos normativos exclusivos; jurídica, en cuya virtud tiene personalidad jurídica propia; financiera, que le permite contar con patrimonio y rubros tributarios propios; administrativa, gracias a la cual tiene estructura y funciones administrativas propias; y de gestión, dada la cual está en condiciones de tramitar por sí mismo cuanto requiera para alcanzar su cometido.
En concordancia y consecuencia de la citada reforma se concibe un municipio capaz para desempeñar de manera autónoma las siguientes funciones; atribuciones en diversas categorías o clasificaciones jurídicas, que son las funciones públicas, los servicios públicos y las obras públicas, cada una de las cuales responde a principios distintos por tener caracteres esenciales diferentes, lo que trae como consecuencia una regulación jurídica especial para cada una de dichas categorías, de cuyos conceptos se expone a continuación el que para el caso es más propio, y es desde luego el de la función pública y en caso concreto el de la administración pública mediante la justicia administrativa.
Además, el municipio viene a ser el punto de partida de la organización administrativa de los estados de la Federación, por producirse en su ámbito las manifestaciones elementales, orgánicas y funcionales de la administración pública, lo que algunos autores interpretan como producto de la descentralización administrativa por región; a este principio se le llama descentralización territorial, entendida ésta, según Gabino Fraga, como “la instauración de una estructura administrativa encargada de atender los intereses comunitarios de una población asentada en una circunscripción territorial específica”.
Empero, la circunstancia de que el municipio sea la base de la organización administrativa no autoriza a interpretarlo como un organismo descentralizado por región, producto de una descentralización administrativa por región, pues se trata de una estructura político administrativa jerárquicamente desvinculada, desde el punto de vista técnico, tanto de la administración federal como de la estatal; el municipio, por tanto, conlleva un ámbito competencial diferente al federal y al estatal, sin que por ello se pueda hablar de una descentralización administrativa de ninguna especie.
Ahora bien, en este concierto de ideas, es oportuno aseverar que la labor administrativa importa también a la dotación de servicios y la ejecución de obra pública.
2.4. Del ejercicio de la función pública en general a partir del principio de autonomía.
El municipio mexicano es fundamentalmente autónomo, y esta facultad le dota de la capacidad de ejercer la función pública.
Etimológicamente, el vocablo castellano "autonomía" alude a la capacidad de darse a sí mismo su propia ley, pues proviene de las voces griegas autos, que significa propio o por sí mismo, y nomos, que quiere decir ley.
Los romanos tuvieron por autónomas a las ciudades que, pese a su sometimiento al imperio romano, gozaban del privilegio de elegir a sus magistrados y darse sus propias leyes internas. Algunos autores identifican como autónomo al municipio español de la Edad Media, en razón de los fueros que los regían, lo cual modifica el sentido etimológico de autonomía, toda vez que el fuero no era un ordenamiento normativo creado por la propia institución municipal, sino otorgado por el rey.
El Diccionario de la Real Academia Española explica como tercera acepción de autonomía la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio.
Como bien hace notar la prestigiada municipalista Teresita Rendón Huerta Barrera: “Nada es más discutido en el campo de la ciencia municipal, que la autonomía del Municipio. Hasta es algo místico, políticamente... Todos los partidos la defienden con entusiasmo; sin embargo nada más oscilante en la práctica, nada más divergente en la doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en el libro, en el parlamento y en la cátedra de los publicistas”.
Entre diversas propuestas definitorias recordamos la del doctor Carlos Quintana Roldán, conforme a la cual, la autonomía municipal viene a ser: “El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado”.
Ahora bien, se entiende por función pública, la atribuida al Estado -Federación, estados y municipios- cuyo ejercicio requiere del desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, su autoridad, de ahí que sea en última instancia una manifestación de su soberanía. El término función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial.
Así pues, la función pública se ejerce por medio de una actividad esencial del Estado, y en su caso del municipio, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad, cuya realización atiende al interés público, entre las que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.
Junto a las funciones públicas primarias, identificadas en la clásica división tripartita como legislativa, administrativa y jurisdiccional, emergen otras de nuevo cuño, cuya aceptación se incrementa en los últimos tiempos, al cobrar cada día más entidad, identidad y autonomía en el constitucionalismo contemporáneo, como ocurre con las funciones de fiscalización o control patrimonial del Estado, de regulación monetaria, o con la función electoral y la registral, entre otras.
En estricto sensu el ejercicio de las funciones públicas, ahora a la luz de la reforma del artículo 115 constitucional, atribuye al municipio la realización de diferentes actividades en el ejercicio de diversas funciones públicas.
2.5. Del ejercicio municipal de la función pública legislativa.
En el segundo párrafo de la fracción II, el artículo 115 constitucional atribuye a los ayuntamientos la función material de emitir diversos ordenamientos y disposiciones legales pertinentes a la función de sus atribuciones. Es esta facultad la que habilita la posibilidad de implementar los citados juzgados municipales con injerencia en cuestiones de controversia administrativa por impugnaciones de particulares contra disposiciones diversas de la autoridad municipal. Se refiere a la labor eminentemente legislativa y formalmente administrativa, en cuanto a la facultad conferida para expedir los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados.
Ahora bien, acotemos que ya con la reforma son concebidos los municipios como órganos de gobierno y no sólo de administración, a partir de la misma reforma de diciembre de 1999. Como se ve en el dictamen emitido por la Cámara de Diputados, se expuso la idea de fijar el objeto y los alcances de las leyes de los estados referidas a los municipios, ordenamientos de carácter general, abstracto y permanente que deben orientar de forma homogénea a los municipios, sin llegar al grado de intervenir específicamente en cada municipio.
La reforma de 1999 define el contenido de las disposiciones de carácter general de los ayuntamientos:
a) organización de la administración pública municipal,
b) regulación de materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su ámbito competencial, y
c) establecimiento de formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. Mucho de lo que se desenvuelve en el novedoso contenido de la fracción II se ha plasmado en buena parte de las leyes o códigos municipales del país.
El inciso a de la fracción II, del propio artículo 115 constitucional ahora señala un deber tanto para los legisladores estatales como para los órganos municipales aplicadores de las normas legales, de observar una serie de principios en el desenvolvimiento de la función administrativa: igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
Ahora se reconoce al Municipio expresamente como un órgano autónomo de gobierno celular, pues desde el término modificado, aunque esto parezca una sutileza, se sustituyó administrar por gobernar.
2.6. Del ejercicio municipal de la función administrativa.
La función administrativa obliga una honesta dedicación a la función pública. Se puede explicar el servicio público como la actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general -en la cual cada quien puede identificar su propia necesidad individual-, con sujeción a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado.
La doctrina distingue entre servicio público propiamente dicho o propio, identificado como el creado por la ley y atribuido al Estado -o al municipio-, quien lo puede prestar directamente o por medio de particulares a través de concesión; y el impropiamente dicho o impropio, el cual no está previsto en la ley ni reservada su prestación al Estado, no obstante lo cual, los particulares requieren de permiso o autorización para poder prestarlo.
En todo caso, el servicio público es, sin duda, una actividad muy importante que, en el caso del clasificado como propio, el Estado y, en su caso el municipio, puede prestarlo directamente o de manera indirecta por medio de particulares, bajo el régimen de concesión u otro semejante.
El servicio público entraña, en esencia, la aspiración solidaria de poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad técnica satisfactora de la necesidad de carácter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual.
Por otra parte, y ahora en cuanto a la participación del servicio público como una entidad colectiva, según la reforma que se analiza, los municipios tienen atribuida la función formal y materialmente administrativa que les permite:
a) Manejar su patrimonio conforme a la ley.
b) Atender la seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la propia Constitución, que previene la coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, de acuerdo con lo previsto en la ley, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.
c) Atender la regulación del tránsito vehicular y de peatones en la vía pública municipal.
d) Administrar libremente su hacienda.
e) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
f) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.
g) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional.
h) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia.
i) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.
j) Otorgar licencias y permisos para construcciones.
k) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.
l) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial.
Con independencia a estas clasificaciones establecidas acertadamente por el legislador, acotemos finalmente que para un diseño adecuado del modelo municipal mexicano debieran incluirse en el artículo 115 constitucional sendos catálogos de funciones públicas, particularmente en los cuales figuren las que figuraran las de seguridad pública, tránsito y la jurisdiccional, relativa a la llamada justicia de barandilla y de impugnación en el tenor de su autonomía como primera instancia, previa al tribunal administrativo, así como de servicios públicos, de obras públicas y de actividades socio-económicas residuales de interés público.
2.7. Actividades económicas de interés público.
Agrupamos como actividades municipales socio-económicas residuales de interés público, las que sin implicar ejercicio de función pública, prestación de servicio público ni ejecución de obra pública, se ubican en los más altos niveles de sus objetivos pues atañen a la salud pública, al equilibrio ecológico y al desarrollo sustentable del municipio, como son, el tratamiento y disposición de aguas residuales y el tratamiento y disposición final de residuos (sólidos), por lo que indebidamente figuran en los incisos a y c, respectivamente, del catálogo de funciones y servicios públicos contenido en la fracción III del artículo 115 constitucional.
2.8. Actividades socioeconómicas residuales.
Aparte de las actividades derivadas del ejercicio de sus funciones públicas, del desempeño de los servicios públicos y de la realización de las obras públicas, el municipio desarrolla otras actividades socioeconómicas que hemos identificado como residuales, para aludir a las que no atañen a la función, al servicio o a la obra de carácter público, las cuales separamos en dos grupos: las de interés público y las actividades socio-económicas simples.
2.9. Del ejercicio municipal de la función jurisdiccional administrativa: el procedimiento de la justicia administrativa municipal.
Dentro del inciso “a” de la II fracción del artículo 115 constitucional se establece que las leyes municipales fincarán las disposiciones mínimas que se deben considerar para la regulación reglamentaria municipal en cuanto al procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo es el conjunto de formas y actos que preceden y preparan un acto administrativo. Permite dar seguridad, tanto al particular como a la autoridad, de esa actuación al estar regulado legalmente.
Mediante la reforma municipal de 1999 tantas veces mencionada se hace mención a los medios de impugnación, que no sólo se refieren a los que se desarrollan mediante el procedimiento administrativo (como es el caso del recurso administrativo), sino que debe entenderse con amplitud y abarcar a cualquier medio de protección de los derechos de los particulares, sea jurisdiccional, principalmente a través de los tribunales de lo Contencioso Administrativo, o no jurisdiccional, como son los órganos protectores de los derechos humanos previstos en el apartado "B" del artículo 102. Sin embargo no se detalla la institución de la autoridad preceptora y jurisdiccional, la categoría asignada a jueces municipales como juzgadores de los propios actos de autoridad en primera instancia para impugnaciones de particulares ante actos de gobierno del municipio .
Ahora bien, respecto al propio tópico de autonomía jurídica y sobre las leyes estatales para cuestiones municipales, acotemos que el legislador constitucional ha reforzado en 1999, modificando el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115, con un doble propósito: ampliar el concepto de autonomía jurídica y delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal.
Ahora se ha añadido la facultad para que los ayuntamientos "organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal".
Con ello se sustituye el concepto "bases normativas" que tenía el texto anterior de la fracción II por el de "leyes estatales en materia municipal", para de esta manera deslindar los ámbitos competenciales de las legislaturas y de los ayuntamientos.
En el inciso a de la fracción II, se subraya además que las leyes que expidan las legislaturas en materia municipal tendrán por objeto establecer "las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo".
Este último, se agrega, debe incluir "los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad".
Asimismo, contiene modificación anterior a una de las aportaciones de mayor mérito en la reforma constitucional reciente, en virtud de que se vierten las bases para modernizar la justicia en el ámbito administrativo municipal, que se encuentra a la zaga respecto de otras esferas de la administración.
La justicia administrativa municipal deberá manifestarse en una regulación jurídica más apropiada, y establecer claramente los límites de la autoridad y brinde mayor seguridad jurídica a los gobernados. Lo anterior no encontrará su especificidad sin la institución de una autoridad evidente y efectiva, es decir juzgados municipales en consecuencia lógica a las reformas aquí descritas.
Otras innovaciones que requerían incorporarse en las leyes orgánicas municipales eran los instrumentos esenciales de la justicia administrativa. Para ello fue necesario la expedición de las llamadas Leyes de Procedimiento Administrativo para establecer un cauce adecuado a la multiforme actividad administrativa, no sólo por lo que se refiere a los actos que se consideran reglados, sino inclusive a los que otorgan facultades discrecionales, con el fin de evitar la multiplicidad de actuaciones y la incertidumbre de los administrados en cuanto a su conocimiento y su intervención en los actos y resoluciones que los afecten.
Finalmente agreguemos que se requiere establecer en la administración municipal una regulación uniforme de los recursos internos administrativos sobre los cuales existe una verdadera multiplicidad y por consecuencia anarquía en diferentes ordenamientos.
La uniformidad en las bases y reglas de participación ciudadana directa ante la autoridad en estos tiempos de globalización y de implícita perspectiva democrática involucra el principio de eficacia unido al de eficiencia, y por ende acorde a los lineamientos del estado moderno; mediante tales bases uniformes, tanto en su denominación como en su trámite, se puede evitar la indefensión de los afectados, situación que existe actualmente.
3. Los retos del Municipio Mexicano para fortalecer el sistema federal.
Aun con todas sus limitaciones, el Municipio debe ser la base del desarrollo del federalismo y agente impulsor del desarrollo local. Para hacer viable su tarea de dirigir o agilizar programas de desarrollo, ésta debe fundarse no en una intervención directa o en una amplia capacidad económica, sino en un trabajo de guía e instrumentación de acciones concertadas dentro de una estrategia integral. A su vez, para poder asumir esta estrategia, paralelamente a su participación como “gobierno”, el municipio necesita definir una imagen de futuro para establecer guías de actuación multilaterales en cooperación con agentes sociales, sectores productivos, grupos de interés, organizaciones comerciales y sociedad en general.
Además de las limitaciones económicas, uno de los problemas más fuertes para dar paso a un municipio distinto lo constituye, sin lugar a dudas, el factor político: la voluntad política de cambio. En la dinámica nacional los conflictos entre niveles o redes intergubernamentales producen barreras que impiden el cambio hacia un municipio más fuerte. Sumado a una transformación que consolide la posisicón económica se requiere una apertura democrática y una descentralización de decisiones.
El diálogo entre gobernantes y gobernados debe convertirse en un ejercicio constante que refuerce el actuar municipal y permita la incorporación dinámica de los actores sociales a la búsqueda de soluciones de las graves problemáticas municipales. La atención de las demandas ciudadanas no se comprende sin una participación integral de los gobernados en todo el proceso de la política pública municipal. No basta con la aceptación de las decisiones o con la colaboración en la ejecución de obras públicas; es prioritario contar con la participación ciudadana en todo el proceso.
En resumen, la transformación del status del municipio en uno cualitativamente distinto se encuentra bloqueda por la limitación económica, la dependencia política y el atraso o disparidad sociales. Adicionalmente, la capacidad de gestión municipal, sobre todo en municipios medianos o grandes, se encuentra subvaluada, las posibilidades de actuación poco explotadas y se percibe una inercia negativa en el funcionamiento burocrático. […] Pensar en superar los obstáculos de desarrollo municipal exclusivamente con modificaciones que emanen del ámbito federal resulta incompleto. Es necesario abrir la posibilidad de incorporar un mayor número de asuntos relacionados con los espacios locales en los proyectos de transformación normativa y dentro del proyecto nacional, pero paralelamente hay que impulsar la consolidación de las administraciones locales mediante la mejora de procesos y culturas organizacionales.
Las políticas municipales en su ejecución y puesta en marcha requieren de un posicionamiento estratégico que cree sus propias condiciones de existencia. Esto lleva a la construcción de la viabilidad para para cristalizar adecuadamente las acciones.
Diversas organizaciones civiles, académicas y autoridades locales se reunieron el pasado 26 de noviembre de 2009, en el marco del Foro 10 años de la reforma municipal, los retos del Municipio en México, para reflexionar y crear un esquema de trabajo junto a otros actores políticos y sociales, en particular con legisladores federales y locales, con el fin de impulsar iniciativas que fortalezcan un esquema federalista, donde el ámbito municipal adquiera una mayor presencia en la vida nacional, en razón de ser orden de gobierno y escenario social de muchas de las demandas y propuestas que dan contenido a los retos presentes y futuros que tenemos como nación.
A un decenio de la reforma al Art. 115 constitucional, ésta se debe evaluar y analizar de forma prospectiva, ubicando sus alcances y limitaciones a la luz de los retos del federalismo y la vida nacional en nuestro país. La pregunta central del foro se formuló en: ¿Qué aspectos hay que impulsar en lo inmediato de la vida municipal y federalista para enfrentar las diversas problemáticas acentuadas en la actual sociedad mexicana?
Diversos sectores académicos, sociales y políticos coinciden en la idea de que la reforma al Artículo 115 constitucional de 1999, no alcanzó a plasmar los requerimientos más imprescindibles para la vida local de ese entonces. Si bien marcaba algunos alcances, éstos no han logrado afianzarse del todo en el marco general que integra el federalismo.
El hecho de que la ley estipula que los ayuntamientos son gobiernos y no administradores, no se ve reflejado en mayores capacidades de éstos para enfrentar las diversas problemáticas. Lo planteado en esta reforma no ha sido suficiente para consolidar la democracia y desarrollo de la vida local.
Una nueva reforma municipal actual debe estar enmarcada necesariamente en los siguientes aspectos:
3.1. Reforma integral del Estado.
Pueden plasmarse cambios en los marcos restringidos del artículo 115 constitucional, pero no se transforman en esencia aspectos como el sistema de elección de las autoridades locales, ni la relación de las autoridades locales con los diversos poderes y otros ámbitos de gobierno, ni con la ciudadanía.
Aspecto central a transformar es la incompatibilidad que existe entre los artículos 40 y 115 constitucionales. El primero es escueto y limitado para nuestros tiempos; advierte la exclusión de los municipios del pacto federal, es decir, no se reconoce que los gobiernos municipales formen parte de la federación. Un segundo aspecto es que coexisten contradicciones estructurales que obstaculizan al municipio en su labor a favor de la democracia y el desarrollo local.
El hecho de no reconocer a los municipios como parte del pacto federal los excluye de los espacios donde se deciden aspectos centrales de la vida pública, por ejemplo, del sistema nacional hacendario. Este esquema genera una mayor centralización de las decisiones por parte de los gobernadores, quienes ven a los municipios como menores de edad y espacios a donde canalizar recursos discrecionalmente, lo que a la vez los excluye en el diseño de políticas públicas estatales y regionales.
3.2. Vinculación efectiva Gobierno – gobernados en la toma de decisiones.
Lo anterior también tiene un efecto directo sobre la ciudadanía que interactúa con su primer orden de gobierno, al generar tensiones permanentes entre las decisiones adoptadas y los recursos asignados con respecto a las demandas ciudadanas. Bajo esta situación, los ayuntamientos permanecen como meros administradores de recursos y dotadores de servicios básicos, sin que asuman un papel protagónico en aspectos centrales en torno al desarrollo de las comunidades y de la población.
Es importante el reconocimiento de las formas más diversas de la participación de la ciudadanía, abrir las puertas a la participación social y reformular los esquemas institucionales de participación ciudadana. Se debe ampliar la capacidad de la ciudadanía de incidir más en las acciones gubernamentales y ser un verdadero contrapeso a las autoridades.
3.3. Reforzar la transparencia y la rendición de cuentas en las acciones y decisiones gubernamentales.
Lo anterior debe acompañarse con la posibilidad de que la ciudadanía pueda no sólo elegir, sino de ser elegida para cargos de representación popular, impulsar una reforma que aborde la conformación más representativa de los Ayuntamientos y la duración del periodo de gobierno.
3.4. Profesionalización y servicio civil de carrera.
Todo lo que hemos señalado con antelación no encontrará una verdadera solidez en tanto no se haga efectiva la profesionalización de los órganos de gobierno municipal y el servicio civil de carrera, de manera que se dé continuidad a los programas de gobierno y seguimiento a las acciones propias del quehacer administrativo y gubernamental del municipio. Que en el servicio público municipal se encuentren los más aptos y de comprobada honestidad, de manera que hasta el nivel de Dirección se concurse por el puesto y la permanencia en el mismo.
Además de las inconsistencias en la prosecución de acciones que implica el despido o remoción injustificada de empleados públicos, no es posible seguir soportando la carga presupuestal cuantiosa que implica ese hecho en detrimento de las finanzas públicas por cubrir compromisos políticos de campaña, además debe impulsarse el derecho de repetición de las entidades públicas contra quienes sean responsables de esos despidos o remociones.
Podemos hacer una conclusión general, la visión hoy en día para fortalecer el sistema federal en México, implica la perspectiva de redefinir al Municipio como ente de representación popular y promotor de las acciones más sentidas de la población. Es necesaria una nueva forma de ser y de hacer para enfrentar los retos del siglo XXI.
1. ROBLES MARTINEZ, Reynaldo. El Municipio. Ed. Porrúa, pág. 26.
2. En su artículo 7o., previene que las islas pertenecientes al estado dependerán directamente del Ejecutivo mientras no haya en ellas poblaciones debidamente organizadas.
3. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 35a. ed., México, Porrúa, 1997, p. 218.
4. RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, 2a. ed., Porrúa, México, 1998, p. 131.
5. QUINTANA ROLDÁN, Carlos F., Derecho municipal, Porrúa, México, 1995, pp. 194 y 195.
6. Son antecedentes de este inciso las controversias constitucionales planteadas por ayuntamientos del estado de Nuevo León contra disposiciones constitucionales y legales de dicha entidad, por dar competencia al Tribunal de lo Contencioso Administrativo local para conocer de los conflictos entre las autoridades municipales y los gobernados, en atención a una interpretación literal de lo que hoy es la fracción V del artículo 116. La Suprema Corte de Justicia resolvió en los tres casos que no era atendible dicho criterio interpretativo, sino que debería tomarse en consideración otro método interpretativo, cercano a la teleología esencial del sistema constitucional, donde se toma en cuenta la libertad y dignidad de la persona humana. Ayuntamiento de San Pedro Garza García, N. L., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. X, julio de 1999, ponente: ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, pp. 631-689. Cfr. Pérez López, Miguel, "Los ayuntamientos ante la jurisdicción administrativa de los estados de la unión", Alegatos, núm. 45 (en prensa).
7. GARCÍA DEL CASTILLO, Rodolfo. Gestión y Política Pública, vol. III, núm 2, segundo semestre de 1994.
Mtro. José Elías García Parra.
Introducción.
Los elementos componentes de la sociedad mexicana interactuamos en una relación permanente de autoridad–gobernados, de manera que el desarrollo de las actividades dentro de esa estructura general, se presenta en distintos órdenes de gobierno, que conforme a nuestra Ley Fundamental se organizan en un sistema federal.
El grueso de la población de nuestro país guarda una relación más inmediata con el orden de gobierno municipal, que es la base de la división territorial de las entidades federativas, así como de su organización política y administrativa, en razón de la competencia constitucional que se le otorga para que los ayuntamientos aprueben, de acuerdo a las leyes que en materia municipal expidan las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal; debiéndose tomar en cuenta además, la competencia tributaria que se le otorga por mandato constitucional.
Todo lo anterior implica necesariamente la organización y desarrollo de la actividad de la administración pública municipal y su incidencia con los particulares, punto medular sobre el que se constituye el frecuente conflicto entre ambos.
Esa relación e incidencia entre autoridad municipal y particulares se observa con una dinámica, forzada más por su natural inmediatez que por el cumplimiento irrestricto del principio de legalidad que es uno de los pilares del Estado de Derecho no logrado a cabalidad en nuestra comunidad nacional.
La voz Municipio surge como concepto jurídico y por primera vez en Roma. Proviene de munus munare que significa carga, gravamen o prestación, recordemos que a cambio del derecho de autogobernarse los pueblos sometidos debían pagar un tributo, esto es un munus. De manera esencial encontramos en la concepción más antigua del Municipio, el derecho de los habitantes de una población o región determinada de tener un gobierno propio.
De manera constante se pone en discusión el accionar real del sistema federal mexicano y la necesidad de su fortalecimiento, retornando hacia el Municipio como orden de gobierno elemental cuyo desarrollo como tal es factor primordial para aquél.
Con la última reforma substancial que el Constituyente Permanente hizo al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en diciembre de 1999, se reconoce al Municipio como un orden de gobierno, definiéndole su competencia exclusiva; se precisa la terminología y en lugar de hablar de bases estatales, se habla de leyes estatales; se precisa el objeto de esas leyes de lo que se puede destacar por ejemplo que para desincorporar y disponer del patrimonio inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al Municipio, más allá del periodo de gestión del ayuntamiento de que se trate, ya no es necesario la aprobación de la legislatura, sino de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento; se precisan y detallan el contenido de los servicios públicos; por lo que respecta a la hacienda municipal se precisa que única y exclusivamente están exentos de pago de contribuciones municipales los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios siempre y cuando no sean utilizados por terceros, con propósito distinto. Se precisa la facultad de los Ayuntamientos para proponer a las legislaturas estatales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobra la propiedad inmobiliaria; también se destaca en materia de policía preventiva y municipal, que ésta estará a cargo del Presidente Municipal.
Sin embargo, aun cuando respetables doctrinarios del Derecho Municipal han manifestado que la segunda fase de la reforma municipal, es responsabilidad de las entidades federativas, con la expuesta posibilidad de diversificar y ampliar las reformas federales por sus legislaturas, existen tareas pendientes que retomar por el Congreso Federal para dar impulso al Municipio, a través de la norma jurídica suprema, como el orden de gobierno que es y en acercamiento de la población a un sistema de legalidad en el ejercicio de la función pública de las autoridades municipales, ejercicio transparente de los recursos, la participación ciudadana en la toma de decisiones y la expedita administración de justicia cuando surjan controversias de carácter administrativo entre los gobernados con la autoridad administrativa municipal, que es con quien tiene el primero un contacto más inmediato y directo.
1. El Orden de Gobierno Municipal sustentado en el artículo 115 Constitucional.
Los esfuerzos federalistas de invertir la pirámide del soporte de poder político a favor del Municipio, tuvieron un éxito significativo, aun cuando no absoluto, con las reformas constitucionales federales de 1999 al artículo 115. De manera textual el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que “Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: …”
Esta primera aseveración define ya los elementos constitutivos de la autoridad municipal como una unidad de gobierno primaria y fundamental. Y continúa el análisis con los detalles de las bases anunciadas: “I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa […]. II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.”
Con el establecimiento de autonomía legal y patrimonial se dota al municipio y a la denominación específica de autoridad que lo gobierna, el Ayuntamiento, de independencia merced a la cual se debe inferir que al seno de la autoridad descrita debe instituirse asimismo una autoridad tripartita según los fundamentos de la doctrina de división de poderes, es decir en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, guardadas, claro está, las sendas proporciones y competencias.
Derivado de las facultades que se le otorgan al Municipio en las fracciones II, III y IV, con la institución legal de los elementos que constituirán el financiamiento de los municipios como autoridad elemental y conformación social unitaria, se aprecia la intención del legislador en cuanto a legitimar la emancipación del Municipio en las funciones básicas del Poder Público, siempre observando los principios del federalismo republicano, de los municipios como entidad social, y de sus Ayuntamientos como unidades de gobierno.
De esta forma, se le otorga competencia al Municipio en la administración de suelos y con ello, de las actividades prioritarias en su territorio; en cuanto a la fuerza pública preventiva y respecto de electorales con el principio de representación proporcional incluido en el proceso de elecciones a nivel municipal.
1.1. La reforma constitucional de 1999 al artículo 115, como base de una nueva visión municipal.
El artículo 115 constitucional acusa como propósito evidente diseñar el modelo municipal mexicano, en consecuencia, una evaluación de la reforma sustancial realizada a dicho numeral de nuestra ley fundamental requiere analizar las características esenciales del modelo resultante de ella, así como las atribuciones municipales que conlleva y las diversas actividades derivadas del desempeño de las mismas, amén de examinar previamente su proceso de reforma en sí.
1.2. El proceso de reforma.
No vamos a ocuparnos de la evolución del artículo 115 constitucional a partir de 1917, sino sólo analizaremos el conjunto de acciones realizadas para efectuar su décima reforma, la que dicho sea de paso se diferencia de sus antecesoras por no ser producto de una iniciativa del Poder Ejecutivo, sino de nueve iniciativas presentadas entre el día 23 de octubre de 1997 y el 26 de mayo de 1999, por diputados federales de las fracciones parlamentarias de cuatro de los cinco partidos políticos actuantes a la sazón en el seno de la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, pues, con excepción de los del Partido Verde Ecologista de México, los miembros de los demás grupos parlamentarios presentaron varias propuestas para modificar el artículo constitucional citado.
Conviene destacar que el proyecto de decreto por el que se reformó y adicionó el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el 23 de diciembre de 1999, lo sometieron los miembros de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, en la sesión del 13 de junio de 1999, a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados, la que lo aprobó por trescientos ochenta y siete votos en pro -noventa y cinco por ciento- y trece votos en contra; y en el Senado, la aprobación fue hecha mediante ochenta y seis votos a favor sin ningún voto en contra. Tampoco se presentó objeción por parte de las legislaturas de los estados, cuando les fue remitido el proyecto de decreto respectivo para su aprobación.
2. Las bases gubernamentales y la función pública habilitadas bajo la luz de la reforma al artículo 115 constitucional.
Sobresalta la atención entre otros aspectos, la transformación del cúmulo de servicios públicos propios de la autoridad municipal, como se expuso con anterioridad. Al respecto, hay que apuntar las características del municipio mexicano:
2.1. Base gubernamental y política del municipio Representativo, Republicano y Popular.
En efecto, el municipio viene a ser la instancia primaria de autoridad y de ejercicio del poder público, instancia coexistente con las homólogas de los estados y de la Federación, en un esquema interpretado por algunos como descentralizador; entendiendo la descentralización en el sentido que le da Marcel Walline, de transferir parte de los poderes de la autoridad central a una autoridad de competencia menos general, sea ésta de ámbito territorial más reducido o de materia especializada por su objeto, cuya consecuencia es la de eliminar, desvanecer o cuando menos aminorar de manera significativa la relación jerárquica entre ambas autoridades.
Se conserva la ideología fundamental de la federación: el municipio mexicano como parte integrante de Estados libres y soberanos "en todo lo concerniente a su régimen interior", según el pacto federal, de lo que se infiere que así éstos deben adoptar la forma legal de gobierno de la propia la Federación: republicano, representativo y popular. Y en cuanto al aspecto político se entiende que es el municipio es la primera instancia entre la autoridad y el gobernado.
2.2. Base territorial del municipio.
El territorio de cada estado se divide en municipios, por cuya razón todo el territorio estatal viene a ser a la vez municipal, salvo excepciones en algunos Estados como es el caso de Sonora .
El municipio mexicano ahora es explícitamente libre, tal como se establece en el primer párrafo del artículo 115 constitucional -cuyo texto original permanece intocado aún después de la reforma de 1999-, el ente municipal mexicano se caracteriza como municipio libre, lo cual distingue a la institución municipal de los estados integrantes de nuestra república representativa, democrática y federal, pues estos últimos, en los términos del artículo 40 constitucional, además de libres, son soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, a diferencia del municipio que carece de tal soberanía y, por consecuencia, queda subordinado al Estado de la república del que forma parte.
Así pues, el carácter libre del municipio mexicano no es sinónimo de independiente, si lo fuera rebasaría al estado de la Federación del que es parte -pues éste sólo lo es en cuanto concierne a su régimen interior-, y se equipararía al Estado mexicano, lo cual sería absurdo. Lo libre del municipio mexicano ni siquiera lo hace equiparable a la ciudad libre de Danzig, pues ésta, de acuerdo con lo acordado en el Tratado de Viena, no estaba sometida a la potestad de ningún Estado, sino únicamente a la Liga de las Naciones; por consiguiente, la libertad del municipio mexicano es relativa y sólo versa sobre cuestiones relacionadas a su ámbito competencial en su espacio territorial.
2.3. Base administrativa del municipio.
Como elemento basal de la organización administrativa de los Estados de la Federación, por su doble naturaleza orgánica y funcional de la administración pública, resultado de la efectiva descentralización administrativa. Se trata de una estructura político administrativa con autonomía relativa respecto de la administración federal y de la estatal.
El término autonomía se refiere expresamente a la capacidad de darse a sí mismo su propia ley, es la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio.
En el marco del artículo 115 constitucional, el municipio mexicano aparece como implícitamente autónomo, pues aun cuando no se le explicita como tal, se infiere su autonomía en diversas vertientes: política, merced a la cual se da sus propias autoridades y ordenamientos normativos exclusivos; jurídica, en cuya virtud tiene personalidad jurídica propia; financiera, que le permite contar con patrimonio y rubros tributarios propios; administrativa, gracias a la cual tiene estructura y funciones administrativas propias; y de gestión, dada la cual está en condiciones de tramitar por sí mismo cuanto requiera para alcanzar su cometido.
En concordancia y consecuencia de la citada reforma se concibe un municipio capaz para desempeñar de manera autónoma las siguientes funciones; atribuciones en diversas categorías o clasificaciones jurídicas, que son las funciones públicas, los servicios públicos y las obras públicas, cada una de las cuales responde a principios distintos por tener caracteres esenciales diferentes, lo que trae como consecuencia una regulación jurídica especial para cada una de dichas categorías, de cuyos conceptos se expone a continuación el que para el caso es más propio, y es desde luego el de la función pública y en caso concreto el de la administración pública mediante la justicia administrativa.
Además, el municipio viene a ser el punto de partida de la organización administrativa de los estados de la Federación, por producirse en su ámbito las manifestaciones elementales, orgánicas y funcionales de la administración pública, lo que algunos autores interpretan como producto de la descentralización administrativa por región; a este principio se le llama descentralización territorial, entendida ésta, según Gabino Fraga, como “la instauración de una estructura administrativa encargada de atender los intereses comunitarios de una población asentada en una circunscripción territorial específica”.
Empero, la circunstancia de que el municipio sea la base de la organización administrativa no autoriza a interpretarlo como un organismo descentralizado por región, producto de una descentralización administrativa por región, pues se trata de una estructura político administrativa jerárquicamente desvinculada, desde el punto de vista técnico, tanto de la administración federal como de la estatal; el municipio, por tanto, conlleva un ámbito competencial diferente al federal y al estatal, sin que por ello se pueda hablar de una descentralización administrativa de ninguna especie.
Ahora bien, en este concierto de ideas, es oportuno aseverar que la labor administrativa importa también a la dotación de servicios y la ejecución de obra pública.
2.4. Del ejercicio de la función pública en general a partir del principio de autonomía.
El municipio mexicano es fundamentalmente autónomo, y esta facultad le dota de la capacidad de ejercer la función pública.
Etimológicamente, el vocablo castellano "autonomía" alude a la capacidad de darse a sí mismo su propia ley, pues proviene de las voces griegas autos, que significa propio o por sí mismo, y nomos, que quiere decir ley.
Los romanos tuvieron por autónomas a las ciudades que, pese a su sometimiento al imperio romano, gozaban del privilegio de elegir a sus magistrados y darse sus propias leyes internas. Algunos autores identifican como autónomo al municipio español de la Edad Media, en razón de los fueros que los regían, lo cual modifica el sentido etimológico de autonomía, toda vez que el fuero no era un ordenamiento normativo creado por la propia institución municipal, sino otorgado por el rey.
El Diccionario de la Real Academia Española explica como tercera acepción de autonomía la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio.
Como bien hace notar la prestigiada municipalista Teresita Rendón Huerta Barrera: “Nada es más discutido en el campo de la ciencia municipal, que la autonomía del Municipio. Hasta es algo místico, políticamente... Todos los partidos la defienden con entusiasmo; sin embargo nada más oscilante en la práctica, nada más divergente en la doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en el libro, en el parlamento y en la cátedra de los publicistas”.
Entre diversas propuestas definitorias recordamos la del doctor Carlos Quintana Roldán, conforme a la cual, la autonomía municipal viene a ser: “El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado”.
Ahora bien, se entiende por función pública, la atribuida al Estado -Federación, estados y municipios- cuyo ejercicio requiere del desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, su autoridad, de ahí que sea en última instancia una manifestación de su soberanía. El término función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial.
Así pues, la función pública se ejerce por medio de una actividad esencial del Estado, y en su caso del municipio, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad, cuya realización atiende al interés público, entre las que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.
Junto a las funciones públicas primarias, identificadas en la clásica división tripartita como legislativa, administrativa y jurisdiccional, emergen otras de nuevo cuño, cuya aceptación se incrementa en los últimos tiempos, al cobrar cada día más entidad, identidad y autonomía en el constitucionalismo contemporáneo, como ocurre con las funciones de fiscalización o control patrimonial del Estado, de regulación monetaria, o con la función electoral y la registral, entre otras.
En estricto sensu el ejercicio de las funciones públicas, ahora a la luz de la reforma del artículo 115 constitucional, atribuye al municipio la realización de diferentes actividades en el ejercicio de diversas funciones públicas.
2.5. Del ejercicio municipal de la función pública legislativa.
En el segundo párrafo de la fracción II, el artículo 115 constitucional atribuye a los ayuntamientos la función material de emitir diversos ordenamientos y disposiciones legales pertinentes a la función de sus atribuciones. Es esta facultad la que habilita la posibilidad de implementar los citados juzgados municipales con injerencia en cuestiones de controversia administrativa por impugnaciones de particulares contra disposiciones diversas de la autoridad municipal. Se refiere a la labor eminentemente legislativa y formalmente administrativa, en cuanto a la facultad conferida para expedir los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados.
Ahora bien, acotemos que ya con la reforma son concebidos los municipios como órganos de gobierno y no sólo de administración, a partir de la misma reforma de diciembre de 1999. Como se ve en el dictamen emitido por la Cámara de Diputados, se expuso la idea de fijar el objeto y los alcances de las leyes de los estados referidas a los municipios, ordenamientos de carácter general, abstracto y permanente que deben orientar de forma homogénea a los municipios, sin llegar al grado de intervenir específicamente en cada municipio.
La reforma de 1999 define el contenido de las disposiciones de carácter general de los ayuntamientos:
a) organización de la administración pública municipal,
b) regulación de materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su ámbito competencial, y
c) establecimiento de formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. Mucho de lo que se desenvuelve en el novedoso contenido de la fracción II se ha plasmado en buena parte de las leyes o códigos municipales del país.
El inciso a de la fracción II, del propio artículo 115 constitucional ahora señala un deber tanto para los legisladores estatales como para los órganos municipales aplicadores de las normas legales, de observar una serie de principios en el desenvolvimiento de la función administrativa: igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
Ahora se reconoce al Municipio expresamente como un órgano autónomo de gobierno celular, pues desde el término modificado, aunque esto parezca una sutileza, se sustituyó administrar por gobernar.
2.6. Del ejercicio municipal de la función administrativa.
La función administrativa obliga una honesta dedicación a la función pública. Se puede explicar el servicio público como la actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general -en la cual cada quien puede identificar su propia necesidad individual-, con sujeción a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado.
La doctrina distingue entre servicio público propiamente dicho o propio, identificado como el creado por la ley y atribuido al Estado -o al municipio-, quien lo puede prestar directamente o por medio de particulares a través de concesión; y el impropiamente dicho o impropio, el cual no está previsto en la ley ni reservada su prestación al Estado, no obstante lo cual, los particulares requieren de permiso o autorización para poder prestarlo.
En todo caso, el servicio público es, sin duda, una actividad muy importante que, en el caso del clasificado como propio, el Estado y, en su caso el municipio, puede prestarlo directamente o de manera indirecta por medio de particulares, bajo el régimen de concesión u otro semejante.
El servicio público entraña, en esencia, la aspiración solidaria de poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad técnica satisfactora de la necesidad de carácter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual.
Por otra parte, y ahora en cuanto a la participación del servicio público como una entidad colectiva, según la reforma que se analiza, los municipios tienen atribuida la función formal y materialmente administrativa que les permite:
a) Manejar su patrimonio conforme a la ley.
b) Atender la seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la propia Constitución, que previene la coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, de acuerdo con lo previsto en la ley, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.
c) Atender la regulación del tránsito vehicular y de peatones en la vía pública municipal.
d) Administrar libremente su hacienda.
e) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
f) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.
g) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional.
h) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia.
i) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.
j) Otorgar licencias y permisos para construcciones.
k) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.
l) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial.
Con independencia a estas clasificaciones establecidas acertadamente por el legislador, acotemos finalmente que para un diseño adecuado del modelo municipal mexicano debieran incluirse en el artículo 115 constitucional sendos catálogos de funciones públicas, particularmente en los cuales figuren las que figuraran las de seguridad pública, tránsito y la jurisdiccional, relativa a la llamada justicia de barandilla y de impugnación en el tenor de su autonomía como primera instancia, previa al tribunal administrativo, así como de servicios públicos, de obras públicas y de actividades socio-económicas residuales de interés público.
2.7. Actividades económicas de interés público.
Agrupamos como actividades municipales socio-económicas residuales de interés público, las que sin implicar ejercicio de función pública, prestación de servicio público ni ejecución de obra pública, se ubican en los más altos niveles de sus objetivos pues atañen a la salud pública, al equilibrio ecológico y al desarrollo sustentable del municipio, como son, el tratamiento y disposición de aguas residuales y el tratamiento y disposición final de residuos (sólidos), por lo que indebidamente figuran en los incisos a y c, respectivamente, del catálogo de funciones y servicios públicos contenido en la fracción III del artículo 115 constitucional.
2.8. Actividades socioeconómicas residuales.
Aparte de las actividades derivadas del ejercicio de sus funciones públicas, del desempeño de los servicios públicos y de la realización de las obras públicas, el municipio desarrolla otras actividades socioeconómicas que hemos identificado como residuales, para aludir a las que no atañen a la función, al servicio o a la obra de carácter público, las cuales separamos en dos grupos: las de interés público y las actividades socio-económicas simples.
2.9. Del ejercicio municipal de la función jurisdiccional administrativa: el procedimiento de la justicia administrativa municipal.
Dentro del inciso “a” de la II fracción del artículo 115 constitucional se establece que las leyes municipales fincarán las disposiciones mínimas que se deben considerar para la regulación reglamentaria municipal en cuanto al procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo es el conjunto de formas y actos que preceden y preparan un acto administrativo. Permite dar seguridad, tanto al particular como a la autoridad, de esa actuación al estar regulado legalmente.
Mediante la reforma municipal de 1999 tantas veces mencionada se hace mención a los medios de impugnación, que no sólo se refieren a los que se desarrollan mediante el procedimiento administrativo (como es el caso del recurso administrativo), sino que debe entenderse con amplitud y abarcar a cualquier medio de protección de los derechos de los particulares, sea jurisdiccional, principalmente a través de los tribunales de lo Contencioso Administrativo, o no jurisdiccional, como son los órganos protectores de los derechos humanos previstos en el apartado "B" del artículo 102. Sin embargo no se detalla la institución de la autoridad preceptora y jurisdiccional, la categoría asignada a jueces municipales como juzgadores de los propios actos de autoridad en primera instancia para impugnaciones de particulares ante actos de gobierno del municipio .
Ahora bien, respecto al propio tópico de autonomía jurídica y sobre las leyes estatales para cuestiones municipales, acotemos que el legislador constitucional ha reforzado en 1999, modificando el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115, con un doble propósito: ampliar el concepto de autonomía jurídica y delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal.
Ahora se ha añadido la facultad para que los ayuntamientos "organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal".
Con ello se sustituye el concepto "bases normativas" que tenía el texto anterior de la fracción II por el de "leyes estatales en materia municipal", para de esta manera deslindar los ámbitos competenciales de las legislaturas y de los ayuntamientos.
En el inciso a de la fracción II, se subraya además que las leyes que expidan las legislaturas en materia municipal tendrán por objeto establecer "las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo".
Este último, se agrega, debe incluir "los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad".
Asimismo, contiene modificación anterior a una de las aportaciones de mayor mérito en la reforma constitucional reciente, en virtud de que se vierten las bases para modernizar la justicia en el ámbito administrativo municipal, que se encuentra a la zaga respecto de otras esferas de la administración.
La justicia administrativa municipal deberá manifestarse en una regulación jurídica más apropiada, y establecer claramente los límites de la autoridad y brinde mayor seguridad jurídica a los gobernados. Lo anterior no encontrará su especificidad sin la institución de una autoridad evidente y efectiva, es decir juzgados municipales en consecuencia lógica a las reformas aquí descritas.
Otras innovaciones que requerían incorporarse en las leyes orgánicas municipales eran los instrumentos esenciales de la justicia administrativa. Para ello fue necesario la expedición de las llamadas Leyes de Procedimiento Administrativo para establecer un cauce adecuado a la multiforme actividad administrativa, no sólo por lo que se refiere a los actos que se consideran reglados, sino inclusive a los que otorgan facultades discrecionales, con el fin de evitar la multiplicidad de actuaciones y la incertidumbre de los administrados en cuanto a su conocimiento y su intervención en los actos y resoluciones que los afecten.
Finalmente agreguemos que se requiere establecer en la administración municipal una regulación uniforme de los recursos internos administrativos sobre los cuales existe una verdadera multiplicidad y por consecuencia anarquía en diferentes ordenamientos.
La uniformidad en las bases y reglas de participación ciudadana directa ante la autoridad en estos tiempos de globalización y de implícita perspectiva democrática involucra el principio de eficacia unido al de eficiencia, y por ende acorde a los lineamientos del estado moderno; mediante tales bases uniformes, tanto en su denominación como en su trámite, se puede evitar la indefensión de los afectados, situación que existe actualmente.
3. Los retos del Municipio Mexicano para fortalecer el sistema federal.
Aun con todas sus limitaciones, el Municipio debe ser la base del desarrollo del federalismo y agente impulsor del desarrollo local. Para hacer viable su tarea de dirigir o agilizar programas de desarrollo, ésta debe fundarse no en una intervención directa o en una amplia capacidad económica, sino en un trabajo de guía e instrumentación de acciones concertadas dentro de una estrategia integral. A su vez, para poder asumir esta estrategia, paralelamente a su participación como “gobierno”, el municipio necesita definir una imagen de futuro para establecer guías de actuación multilaterales en cooperación con agentes sociales, sectores productivos, grupos de interés, organizaciones comerciales y sociedad en general.
Además de las limitaciones económicas, uno de los problemas más fuertes para dar paso a un municipio distinto lo constituye, sin lugar a dudas, el factor político: la voluntad política de cambio. En la dinámica nacional los conflictos entre niveles o redes intergubernamentales producen barreras que impiden el cambio hacia un municipio más fuerte. Sumado a una transformación que consolide la posisicón económica se requiere una apertura democrática y una descentralización de decisiones.
El diálogo entre gobernantes y gobernados debe convertirse en un ejercicio constante que refuerce el actuar municipal y permita la incorporación dinámica de los actores sociales a la búsqueda de soluciones de las graves problemáticas municipales. La atención de las demandas ciudadanas no se comprende sin una participación integral de los gobernados en todo el proceso de la política pública municipal. No basta con la aceptación de las decisiones o con la colaboración en la ejecución de obras públicas; es prioritario contar con la participación ciudadana en todo el proceso.
En resumen, la transformación del status del municipio en uno cualitativamente distinto se encuentra bloqueda por la limitación económica, la dependencia política y el atraso o disparidad sociales. Adicionalmente, la capacidad de gestión municipal, sobre todo en municipios medianos o grandes, se encuentra subvaluada, las posibilidades de actuación poco explotadas y se percibe una inercia negativa en el funcionamiento burocrático. […] Pensar en superar los obstáculos de desarrollo municipal exclusivamente con modificaciones que emanen del ámbito federal resulta incompleto. Es necesario abrir la posibilidad de incorporar un mayor número de asuntos relacionados con los espacios locales en los proyectos de transformación normativa y dentro del proyecto nacional, pero paralelamente hay que impulsar la consolidación de las administraciones locales mediante la mejora de procesos y culturas organizacionales.
Las políticas municipales en su ejecución y puesta en marcha requieren de un posicionamiento estratégico que cree sus propias condiciones de existencia. Esto lleva a la construcción de la viabilidad para para cristalizar adecuadamente las acciones.
Diversas organizaciones civiles, académicas y autoridades locales se reunieron el pasado 26 de noviembre de 2009, en el marco del Foro 10 años de la reforma municipal, los retos del Municipio en México, para reflexionar y crear un esquema de trabajo junto a otros actores políticos y sociales, en particular con legisladores federales y locales, con el fin de impulsar iniciativas que fortalezcan un esquema federalista, donde el ámbito municipal adquiera una mayor presencia en la vida nacional, en razón de ser orden de gobierno y escenario social de muchas de las demandas y propuestas que dan contenido a los retos presentes y futuros que tenemos como nación.
A un decenio de la reforma al Art. 115 constitucional, ésta se debe evaluar y analizar de forma prospectiva, ubicando sus alcances y limitaciones a la luz de los retos del federalismo y la vida nacional en nuestro país. La pregunta central del foro se formuló en: ¿Qué aspectos hay que impulsar en lo inmediato de la vida municipal y federalista para enfrentar las diversas problemáticas acentuadas en la actual sociedad mexicana?
Diversos sectores académicos, sociales y políticos coinciden en la idea de que la reforma al Artículo 115 constitucional de 1999, no alcanzó a plasmar los requerimientos más imprescindibles para la vida local de ese entonces. Si bien marcaba algunos alcances, éstos no han logrado afianzarse del todo en el marco general que integra el federalismo.
El hecho de que la ley estipula que los ayuntamientos son gobiernos y no administradores, no se ve reflejado en mayores capacidades de éstos para enfrentar las diversas problemáticas. Lo planteado en esta reforma no ha sido suficiente para consolidar la democracia y desarrollo de la vida local.
Una nueva reforma municipal actual debe estar enmarcada necesariamente en los siguientes aspectos:
3.1. Reforma integral del Estado.
Pueden plasmarse cambios en los marcos restringidos del artículo 115 constitucional, pero no se transforman en esencia aspectos como el sistema de elección de las autoridades locales, ni la relación de las autoridades locales con los diversos poderes y otros ámbitos de gobierno, ni con la ciudadanía.
Aspecto central a transformar es la incompatibilidad que existe entre los artículos 40 y 115 constitucionales. El primero es escueto y limitado para nuestros tiempos; advierte la exclusión de los municipios del pacto federal, es decir, no se reconoce que los gobiernos municipales formen parte de la federación. Un segundo aspecto es que coexisten contradicciones estructurales que obstaculizan al municipio en su labor a favor de la democracia y el desarrollo local.
El hecho de no reconocer a los municipios como parte del pacto federal los excluye de los espacios donde se deciden aspectos centrales de la vida pública, por ejemplo, del sistema nacional hacendario. Este esquema genera una mayor centralización de las decisiones por parte de los gobernadores, quienes ven a los municipios como menores de edad y espacios a donde canalizar recursos discrecionalmente, lo que a la vez los excluye en el diseño de políticas públicas estatales y regionales.
3.2. Vinculación efectiva Gobierno – gobernados en la toma de decisiones.
Lo anterior también tiene un efecto directo sobre la ciudadanía que interactúa con su primer orden de gobierno, al generar tensiones permanentes entre las decisiones adoptadas y los recursos asignados con respecto a las demandas ciudadanas. Bajo esta situación, los ayuntamientos permanecen como meros administradores de recursos y dotadores de servicios básicos, sin que asuman un papel protagónico en aspectos centrales en torno al desarrollo de las comunidades y de la población.
Es importante el reconocimiento de las formas más diversas de la participación de la ciudadanía, abrir las puertas a la participación social y reformular los esquemas institucionales de participación ciudadana. Se debe ampliar la capacidad de la ciudadanía de incidir más en las acciones gubernamentales y ser un verdadero contrapeso a las autoridades.
3.3. Reforzar la transparencia y la rendición de cuentas en las acciones y decisiones gubernamentales.
Lo anterior debe acompañarse con la posibilidad de que la ciudadanía pueda no sólo elegir, sino de ser elegida para cargos de representación popular, impulsar una reforma que aborde la conformación más representativa de los Ayuntamientos y la duración del periodo de gobierno.
3.4. Profesionalización y servicio civil de carrera.
Todo lo que hemos señalado con antelación no encontrará una verdadera solidez en tanto no se haga efectiva la profesionalización de los órganos de gobierno municipal y el servicio civil de carrera, de manera que se dé continuidad a los programas de gobierno y seguimiento a las acciones propias del quehacer administrativo y gubernamental del municipio. Que en el servicio público municipal se encuentren los más aptos y de comprobada honestidad, de manera que hasta el nivel de Dirección se concurse por el puesto y la permanencia en el mismo.
Además de las inconsistencias en la prosecución de acciones que implica el despido o remoción injustificada de empleados públicos, no es posible seguir soportando la carga presupuestal cuantiosa que implica ese hecho en detrimento de las finanzas públicas por cubrir compromisos políticos de campaña, además debe impulsarse el derecho de repetición de las entidades públicas contra quienes sean responsables de esos despidos o remociones.
Podemos hacer una conclusión general, la visión hoy en día para fortalecer el sistema federal en México, implica la perspectiva de redefinir al Municipio como ente de representación popular y promotor de las acciones más sentidas de la población. Es necesaria una nueva forma de ser y de hacer para enfrentar los retos del siglo XXI.
1. ROBLES MARTINEZ, Reynaldo. El Municipio. Ed. Porrúa, pág. 26.
2. En su artículo 7o., previene que las islas pertenecientes al estado dependerán directamente del Ejecutivo mientras no haya en ellas poblaciones debidamente organizadas.
3. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 35a. ed., México, Porrúa, 1997, p. 218.
4. RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, 2a. ed., Porrúa, México, 1998, p. 131.
5. QUINTANA ROLDÁN, Carlos F., Derecho municipal, Porrúa, México, 1995, pp. 194 y 195.
6. Son antecedentes de este inciso las controversias constitucionales planteadas por ayuntamientos del estado de Nuevo León contra disposiciones constitucionales y legales de dicha entidad, por dar competencia al Tribunal de lo Contencioso Administrativo local para conocer de los conflictos entre las autoridades municipales y los gobernados, en atención a una interpretación literal de lo que hoy es la fracción V del artículo 116. La Suprema Corte de Justicia resolvió en los tres casos que no era atendible dicho criterio interpretativo, sino que debería tomarse en consideración otro método interpretativo, cercano a la teleología esencial del sistema constitucional, donde se toma en cuenta la libertad y dignidad de la persona humana. Ayuntamiento de San Pedro Garza García, N. L., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. X, julio de 1999, ponente: ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, pp. 631-689. Cfr. Pérez López, Miguel, "Los ayuntamientos ante la jurisdicción administrativa de los estados de la unión", Alegatos, núm. 45 (en prensa).
7. GARCÍA DEL CASTILLO, Rodolfo. Gestión y Política Pública, vol. III, núm 2, segundo semestre de 1994.
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